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区政府关于落实“加强城乡结合部环境综合整治,加大控违拆违力度,提升我区城市管理水平”议案审议意见报告
 
区政府关于落实“加强城乡结合部环境综合整治,加大控违拆违
力度,提升我区城市管理水平”议案审议意见的报告
 
区人大常委会:
2014年10月30日,朝阳区第十五届人民代表大会常务委员会第二十次会议听取并审议了《加强城乡结合部环境综合整治,加大控违拆违力度,提升我区城市管理水平》议案的办理情况报告,提出了审议意见,要求进一步加强统筹协调,促进环境治理工作科学发展;依法长效管理,确保环境治理工作取得实效;强化社会动员,形成全民广泛参与的良好氛围;积极协调市政府,研究完善执法程序相关规定。区政府高度重视议案审议反馈意见,逐项梳理,系统分析,明确责任,真抓实干,认真落实,持续深化议案办理成果,经过一年的努力,城乡结合部地区综合治理工作在科学统筹、长效管理、社会动员、优化执法程序方面取得了新的进展,现将有关情况报告如下。
一、议案办理的基本情况
今年以来,加强城乡结合部环境综合整治,加大控违拆违力度,提升我区城市管理水平》议案办理工作着眼于科学统筹,长效管理,社会参与,法律跟进的城市化重点环节,立足朝阳区的城市功能定位,结合区域特点,对全区19个乡、350.5平方公里(占全区总面积的74.4%)的农村地区进行系统分析,科学谋划,系统推进。
(一)进一步加强统筹协调,促进环境治理工作科学发展
区城乡环境建设委员会牵头加强环境治理工作的统筹协调,从“管理、执法、监督”三个层面健全工作机制。
1.管理方面。按照《朝阳区城乡环境建设委员会工作规则》规定的机构设置、职责职能、工作流程、办公制度等进行运转,统筹协调、部署推进、监督督办环境治理工作;按照《朝阳区城乡环境建设管理考核评价办法》及26个实施细则,分月、季、半年、年度,对街乡、部门113项环境建设管理指标完成情况进行绩效评价。
2.执法方面。成立了朝阳区城市管理综合行政执法协调领导小组,履行综合执法、综合监管、综合协调职能,统筹协调行政管理与行政执法的衔接、综合执法与部门执法的配合,建立督察督办、通报反馈、争议协调等工作机制,构建全区执法大统筹的工作格局。
3.监督方面。落实《关于建立市容环境维护和管理长效机制的实施意见》,建立城市市容环境发现问题、减少问题、解决问题长效机制。依据各部门、各街乡、各社区(行政村)、各单位和各类作业人员在城市环境建设维护管理工作中的责任,对接城市市容环境管理标准,实现管理、作业标准化、精细化,确保违法建设、游商摊群、大面积暴露垃圾、施工工地、街头和居住小区小广告等重点环境秩序问题得到有效控制;把各类环境建设、维护、监督、管理主体的责任落实到网格,形成全覆盖、无缝隙、实名制、常态化的网格化管理、监督责任制。
(二)进一步依法长效管理,确保环境治理工作取得实效
贯彻落实环境治理相关法律法规。深入贯彻《北京市市容环境卫生条例》,突出市容环境卫生工作的基础保障作用;严格落实市容环境卫生责任制,完善城市容貌、市容环境卫生标准;持续开展市容环境卫生、城市容貌的治理,加大非法小广告、非法营运等“城市病”治理力度;严格执行《大气污染防治法》《城市绿化条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等环境建设和城市管理法律法规。加强长效机制建设。编制《朝阳区环境建设周拉练检查工作实施细则》,每月组织一次覆盖43个街乡的市政、绿化、城管等多部门参与的拉练检查,重点对市级挂帐脏乱点整治结果以及各项管理机制落实情况进行督促落实;拟定《朝阳区环境建设项目管理办法》,从项目申报范围和流程、过程管理与控制、长效管理和监督检查等方面完善环境建设项目管理;制定《朝阳区市级环境脏乱点挂销帐管理考核办法》,规范管理流程、明确整治标准、固化监督体制,不断加大市级环境脏乱点整治工作力度,确保环境治理工作取得实效。
1.“城市病”治理扎实推进,城市环境面貌持续改善。一是精心打造净容靓颜工程。以重大活动环境保障为契机,聚焦“两区、两环、四线、多点”,全面实施区域环境提升工程。结合分区域试点,按分区域管理定位组织实施。目前,“两区、两环、四线、多点”环境建设方案已确定,年度环境建设任务全面启动。二是全力做好拆违控违工程。深化“三级督办”制度,落实土地建设管理制度,严厉查处非法批地及违法占用耕地、基本农田、绿地、市政道路等违法行为。切实发挥属地监管责任,扩大实时监控范围,综合运用经济、法律、行政等多种手段,发挥功能疏解、产业转型对拆违控违工作的促进作用。截至目前,农村地区共拆除账内违法建设297处223.9万平方米。三是扎实推进安居惠民工程。出台农村地区生活垃圾管理办法,采取经济约束手段进行调控,促进农村地区垃圾减量;生活垃圾综合处理厂焚烧中心完成总体工程量的71%,生物处理中心和建筑垃圾资源化项目稳步推进;建设餐厨废弃物智能化收运处理体系,推进生活垃圾分类管理。农村地区11个城市管理指挥中心改造项目全部完成。大力推进送气下乡工作,全区1.8万户农民享受政府平价气。四是着力实施排堵保畅工程。积极推进农村重点道路建设,广渠路二期在市区领导的统筹调度下,工作推动加快;东坝南二街涉及东坝乡大部分路段、龙爪树路四环以南路段已开工建设。挖潜、新建停车位近1000个,新开2条“6米公交”微循环线路,覆盖三间房、高碑店地区,解决近12万农民公交出行“最后一公里”问题。
2.城乡一体化加快建设,城市管理水平逐步提升。一是加快“一绿”试点建设。涉及豆各庄、南磨房、太阳宫、将台、来广营、常营6个乡的“一绿”试点各项任务加快推进,规划调整和实施方案进入审批环节,项目联审机制和区级审批流程全面构建,实现拆迁腾退161.2万平方米,太阳宫、常营农民身份全部转变,落实绿化1700亩,完成拆转绿总任务量的36%、62%和24%。十八里店白墙子等7个棚户区改造项目完成腾退63万平方米。二是拉动产业转型升级。每年安排4亿元开展非首都功能疏解,分类制定低级次产业疏解方案,出台促进农村地区产业结构调整升级专项资金管理办法,关停清退市场19家,拆除废品回收场站11处、出租大院60个。三是调控农村人口规模。坚持全区统筹,充分调研、科学研判、合理制定调控指标,并分解、细化到村(社区)。开展群租房、清理整顿地下空间、人防空间等专项整治行动,借土地储备、棚户区改造、环境整治等政策调减流动人口。同时,加强社会治安综合治理,对96个村实施村庄社区化建设。
3.分区域管理初步实行,城市管理理念不断更新。朝阳区情复杂,区域间城市管理基础条件和现实情况存在较大差异,原来“一刀切”的管理理念已无法适应发展需求,管理模式亟需从传统管理向现代治理转变。为此,在前期调研的基础上,我区提出分区域管理理念,突出问题导向,根据不同地区环境建设和城市管理现状,将全区划分为国际化区、建成区、城乡结合部和农村地区3类区域,从建设、作业、投入、监督等方面,实行分区域管理。目前,搭建了以卫生环境、绿化环境、秩序环境、设施环境4项管理内容为主的指标框架(其中一级指标4个,二级指标8个,三级指标16个,四级指标41个),国际化区工作标准基本制定。在CBD区域、和平街樱花园和八里庄红庙社区、孙河沙子营村开展试点。通过分区域管理,促进环境资源的优化配置,提升不同区域的环境水平,实现群众满意度的逐步提升和全区环境面貌的整体改善。
(三)强化社会动员,形成全民广泛参与的良好氛围
强化社会动员,通过城市热线、广播、有线电视、报刊专题报道等多种形式,宣传倡导“共建共享”理念,引导群众积极参与环境治理和环境建设。开展“全民大扫除”“垃圾减量日”“再生资源回收日”等主题活动,努力营造“人民城市人民建、人民城市人民管”的社会氛围。
1.组建环境建设管理志愿服务组织。积极提高村级组织和村民的环境意识和家园意识,提倡居民的行为自律,强化志愿者参与环境建设活动,从基层社区、村庄抓起,动员最广泛的力量参与环境建设管理工作。成立区级志愿者总队1支,街乡志愿者队伍25支,社区(村)级志愿者队伍150余支,志愿者近万人。各志愿者队伍积极开展环境卫生大扫除、捡拾白色污染、清理堆物堆料、清除非法小广告等志愿活动。
2.加强宣传。加强环境建设和城市管理法律宣传教育,增强公众法治意识,营造良好法治氛围。畅通政府热线,建立百姓反映问题智能化处置系统,加大舆情采集分析力度,多种形式,倾听群众的呼声,对存在的问题及时整改。
3.自觉接受人大监督和政协民主监督,主动接受司法监督、舆论监督和社会监督,加强政务公开和审计监督。完善“四公开一监督”工作机制,加大对环境秩序类违法违规案件的查处力度,严格执法,落实执法责任制,加强行政执法考核,规范文明执法。
4. 强化社会责任落实。修订完善背街小巷、绿化环境、水域环境、“门前三包”等专项考核办法,针对社会单位、产权大院、居民院落中存在的暴露垃圾、堆物堆料等问题,强调落实社会单位自管、物业单位责任。加强建筑垃圾综合管理、大气污染防控专项工作。
(四)积极协调市政府,研究完善执法程序相关规定
区法制办牵头,积极组织区市政市容委、区城管执法局、区住房城乡建设委、区房管局、工商朝阳分局等部门座谈研究执法过程中的法律依据缺失或滞后问题,并汇总梳理,通过多种渠道向市法制、人大等部门呼吁,并积极协调,敦促市有关部门研究修订相应的法律法规,出台相应的细则及指导性意见。
二、存在的主要问题
(一)规划建设管理脱节,精细化程度不高。我区经历了农业区、工业区,到现在的城市功能拓展区,随着农村城市化进程的加快,规划、建设、管理脱节形成的建设遗留问题集中爆发,原有管理体制、机制、模式无法适应当前发展形势要求。在规划指标设定过程中,设计、验收等环节未充分征求管理部门意见,管理精细化程度不能满足复杂多样的实际需求。且现有体制下,后期的城市管理部门缺乏有效的监管职能和处罚手段,造成小区配套设施、环卫设施、代征道路和绿地等大量缺失、欠账,难以弥补,城市管理成本大幅增加。
(二)产业结构不合理,人口调控压力巨大。规划产业用地面积不足,“一绿”地区乡域规划产业用地59块、723.45公顷,一半以上未投入使用,城乡结合部传统商业、餐饮娱乐、仓储运输等消费性服务业及传统制造业、建筑业占90%,文化创意、现代商贸等现代服务业仅占10%,低级次产业升级改造任务繁重城乡结合部地区对“瓦片经济”和低级次产业存在较为严重的路径依赖,低层级的产业促使流动人口聚集的倍增效应更加明显,据统计,城乡结合部现有流动人口114.8万,70%在批发和零售业、住宿和餐饮业、建筑业、制造业、居民服务和修理等劳动密集型行业就业。随着商品房建设和保障性住房安置工作的推进,区域固定居住流动人口还有继续增加的趋势,给城市管理和环境建设带来极大难度和压力。
(三)基础设施缺失严重,承载能力不足。首先,道路规划实现率低,路网规划不合理。全区1768条道路,规划道路实现率47%,其中,建成区(以四环以内为主)道路实现率70%,农村地区(四环以外)道路实现率不足40%,四环至五环区域约50%,五环外不足35%。现况路网结构组成比例中规划次干路与规划支路存在较大缺口,路网规划不合理,侧重干线道路规划建设,平均实施率达75%以上,而次干路及支路平均实施率仅36%,使原本规划长度就不足的微循环道路利用率更低。其次,农村地区垃圾收集转运设施不足。我区农村地区现有生活垃圾中转站19座,由各乡自行建设、管理;密闭式清洁站127座,数量无法满足服务半径最大不超过1公里的设置标准。垃圾收集运输、公共厕所维护费用主要靠各村自筹解决,投入力度和资金保障不足。第三,近年来,城乡结合部地区土储、绿隔、重点村等建设,打破了原有基础设施布局,加剧了基础设施承载压力,导致农村地区环境社会公众满意度调查低,特别是道路硬化、路灯、公共场所设施、公厕、排水等方面,直接造成我区市级环境考核指标中的群众满意度得分持续偏低。
(四)违法建设屡禁不止,“城市病”日益凸显。人口、资源、环境之间的矛盾日益突出。新增违法建设“零增长”目标的实现面临巨大压力,违法建设存量多,宅基地违法翻建高发,拆违控违形势严峻。小广告、黑车、无照游商等现象时有反复,城乡痼疾顽症和环境秩序问题仍比较突出。常态管理与监督执法结合不紧密,联合执法未形成规范流程,城市管理处于被动式、接招式状态。
三、下一步工作重点
(一)加强长效管理机制建设。一是编制“十三五”规划。根据京津冀发展规划、首都行政副中心建设等,按照特大型城市建设管理要求,结合“城市病”治理改革,编制“十三五”时期市政基础设施和城市管理发展规划,加强两个中心通道及辐射区域环境建设和城市管理工作,注重以解决长远问题的办法来应对当前挑战,打好“城市病”治理攻坚战。二是推进依法治理工作。完善“四公开一监督”工作机制,加大对环境秩序类违法违规案件的查处力度,落实执法责任制,加强行政执法考核,规范文明执法;加强环境建设和城市管理法律宣传教育,增强公众法治意识,营造良好法治氛围。三是推进长效机制建设。修改完善《朝阳区城乡环境建设考核评价办法》,强化村庄道路、绿化环境、水域环境、“门前三包”、建筑垃圾综合管理、大气污染防控等专项考核工作;落实部门行业监管和属地管理责任,优化问题解决机制,采取乡、村(社区)自我发现问题、解决问题的“微循环”措施,确保问题及时解决。
(二)深入推进城乡结合部规划建设。一是全力推进一绿试点建设。推动一绿6个乡城市化试点“六位一体”任务攻坚。实施将台等5个乡相关地块拆迁。加快豆各庄等4个乡安置房建设,完成常营乡安置房产权证办理,推动东坝、平房等4个乡安置房产权证办理。启动金丰创意天地等10个产业项目建设。二是认真谋划城市化路径创新。编制“十三五”时期城乡一体化发展规划。按“一乡一策”,制定一绿试点乡以外13个乡城市化建设方案。三是稳步实施城乡结合部建设。发挥棚改规划绿通和统贷平台政策优势,探索以集体经济组织为主体实施土地开发建设,推进20个重点区域棚户区改造。办理平房乡黄杉木店等13个项目前期手续,力争完成十八里店白墙子等7个项目拆迁腾退,加快启动北京国家广告产业园(二期)、西直河棚改产业用地等一批升级项目建设。加大资金支持力度,落实重点村整治责任,基本完成“调拆建转管”任务。以建设美丽宜居乡村为目标,完成“三起来”工程和新农村基础设施项目建设,积极推进黑庄户乡定辛庄等新型农村社区试点。
(三)切实推动农村经济转型升级。一是抓好产业提质增效升级。编制农村地区“十三五”时期产业发展规划,分区域细化农村产业功能定位。落实200万平方米低级次市场、废品回收场站和出租大院关停清退任务,完成31个低级次市场、96个出租大院年度拆除任务,为调整存量、做优增量奠定基础。按照构建“高精尖”经济结构要求,加快中国创意出版传媒基地等34个重点项目建设。推进CBD—定福庄国际文化产业创新实验区的产业聚集和融合发展。二是强化产业发展机制保障。严格落实北京市新增产业目录和区农村产业准入标准,发挥招商信息共享平台和产业联席会作用,促进产业项目尽快落地。梳理土地和楼宇空间资源招商需求,完善招商引资机制,为涵养税源提供保障。加快农村产业用地建设利用,探索集体土地使用权抵押贷款,统筹使用产业用地,拓宽产业项目建设投融资渠道。积极推行农村集体经济股份制经营模式,鼓励农民入股参与集体产业发展。三是深化农村集体三资监管。强化农村资源管理,严格落实合同联预审制度,加快合同规范清理,研究各乡资产资源租赁参考标准,切实盘活集体资源。推进平房乡土地承包经营权确权登记颁证试点。在金盏、黑庄户乡开展资源资金管理规范化建设试点。有序开展乡级集体经济组织审计、村干部经济责任等专项审计。加强大额资金和账外资产监管。深化农村集体产权制度改革。
(四)打造农村生态宜居环境。一是加强农村人口规模调控。强化源头管控,分解落实人口调控指标,建立人口调控奖励政策,持续压缩次生经济圈和流动人口聚集圈,确保完成16万人口调减任务。二是提高农村城乡管理水平。加快推进以分区域管理为中心、以“两区、两环、四线、多点”为主的年度环境建设管理工作,努力打造一批环境亮点;开展以LED屏为核心的户外广告和牌匾标识整治工作。建立耕地和基本农田电子监控系统,严防严查占地违法行为,完成389处、330.6万平方米的年度违法建设拆除任务。推进焚烧中心、生物处理中心、建筑垃圾资源化三个重点项目建设,90%行政村生活垃圾得到有效处理,升级改造30座旱厕和19座生活垃圾中转站,推进非正规垃圾填埋场治理、餐厨垃圾规范收运和垃圾分类工作。广渠路二期实现通车,做好代征代建道路移交、微循环系统建设和道路养护等工作,积极挖潜停车位,建设来广营交通管理示范区,以点带面改善区域交通出行环境。三是加强农村生态环境建设。以绿化美化、道路硬化、沟渠治理为重点,扎实推进未拆迁村域环境整治。高标准实施重点区域和主要道路两侧环境脏乱点治理,完善网格发现、通报督办和检查考核机制,解决农村环境顽疾。大力推进“减煤换煤”“清洁空气”行动,完成劣质燃煤压减任务。
城乡结合部地区环境综合治理是一项系统性、复杂性、长期性和艰巨性的工作。下一步,区政府将在区委的领导下,在区人大及其常委会的监督和支持下,进一步强化治理措施,完善体系、健全机制、加大投入,全面提升城乡建设的管理工作水平,为全面加快我区农村城市化进程而努力工作。