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朝阳区人民政府关于政府性债务情况报告
朝阳区人民政府关于政府性债务情况报告
——2015年6月25日在朝阳区第十五届人民代表大会
常务委员会第二十五次会议上
朝阳区财政局局长 欧晓勋
主任、各位副主任、各位委员：
受朝阳区人民政府委托，现将朝阳区政府性债务情况汇报如下：
一、我区政府性债务形成及口径变化
随着我区基础设施建设和奥运等重点工程建设步伐的加快，公共财政资金支出压力巨大，融资需求逐渐显现。因此，我区开始通过各融资主体向金融机构贷款，实施公益性建设项目。通过政府适度举债、抢抓发展机遇，我区顺利完成了奥运场馆周边环境建设任务，改善了市政基础设施和城市道路交通，推进了CBD、电子城等重点功能区建设，为我区产业转型升级奠定了基础；通过实施土地储备加快了农村城市化进程，有效拉动投资，统筹改善农村地区民生，促进区域加速发展。
（一）2009年之前我区政府性债务情况
2009年之前我区政府性债务规模较小， 2008年末政府性债务余额为46.5亿元。我区政府性债务是指区政府作为债务人、使用财政资金偿还的债务，主要包括世行贷款水务项目、国债转贷项目，以及宝嘉恒公司进行奥运重点道路拆迁建设等项目融资形成的债务。此外，区属国有企业以自平衡资金偿还债务的项目，只将数据纳入统计上报市财政局，区财政无偿还责任，此类债务主要包括世奥公司、朝阳公园开发公司的奥运场馆及配套设施建设工程融资；商务中心区开发公司和中关村电子城公司的功能区土地开发和市政建设融资，还款来源为市专项补助资金、企业自平衡资金等。
（二）2009年以后我区土储债务情况
2009年，为落实中央关于进一步扩大内需、促进经济平稳较快发展的重大决策部署，贯彻执行积极的财政政策、落实全国四万亿投资计划，北京市开始推行土地储备计划。在此大背景下，按照北京市的整体部署，我区启动了土地储备工作。由土储朝阳分中心负责土地储备项目的储备开发工作，通过向银行贷款筹措资金，委托各乡组织实施征地拆迁工作，待土地上市后回笼土地出让成本，偿还银行贷款。土地储备工作融资额大，2009年当年土储朝阳分中心融资573.4亿元，随着工作推进，截至2012年底债务余额为749.1亿元。
由于土地储备工作由北京市统一组织实施，土储债务的还款来源为土地上市回笼的返还成本，因此，在2013年审计署检查之前，土储债务未纳入财政部门统计和管理范围。
（三）2013年全国地方政府性债务审计口径
2013年，国家审计署开展全国地方政府性债务审计工作，按照全国统一口径，将政府性债务分为三种类型，分别是“地方政府负有偿还责任的债务”、“地方政府负有担保责任的债务”和“地方政府可能承担救助责任的债务”（以下简称“一类债”、“二类债”、“三类债”）。
根据审计署的审计结果，2013年6月我区政府性债务1192.8亿元，其中：一类债1169.6亿元、二类债为0、三类债23.2亿元。按照上述口径，截至2014年末我区政府性债务1054.2亿元，其中：一类债1043.1亿元、二类债为0、三类债11.1亿元。
（四）债务数据口径差异情况说明
2013年审计署审计之前，我区债务认定口径为财政偿还债务（以下称为“原口径”），截至2013年6月，原口径的债务余额为64.2亿元，主要是世行贷款、宝嘉恒公司道路拆迁建设贷款、国研昭阳水务建设贷款。审计署审计结果比我区原口径债务多认定1128.6亿元，其中：一是土储朝阳分中心和CBD分中心进行土地储备形成的债务781.1亿元；二是将社会企业投资土地一级开发288.5亿元认定为我区债务；三是国有企业自平衡的债务59亿元。
在与审计署交换意见时，我区认为土储朝阳分中心债务不属于区级债务，审计署解释按照全国统一口径将土储债务认定为地方政府性债务。此外，我区认为社会企业实施土地开发属于市场化运作的企业行为，其投资额不应认定为我区债务，审计署未做调整。我区也将此情况的书面意见上报市财政局和市审计局。
二、我区政府性债务管理工作机制
（一）2014年之前的工作机制
2014年之前，我区由区发展改革委牵头实施政府融资工作，提出年度融资需求及还本付息方案，报区政府审议，区财政局主要负责安排政府为债务人、使用财政资金偿还的世行贷款、宝嘉恒等项目的还款资金。
（二）2014年之后的工作机制
按照市财政局、市发展改革委、市审计局、市监察局联合印发的《关于加强政府性债务管理的意见实施细则》（京财金融〔2012〕3079号）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等政策要求，我区政府性债务管理工作机制也进行了相应调整。2014年5月，我区成立了政府性债务工作领导小组，出台了《朝阳区政府性债务管理办法》。明确由区财政局对区级政府性债务实行统一归口管理，负责根据政府财力情况提出本级政府性债务年度总体规模的意见。区发展改革委与区财政局共同研究确定总体债务规模，进行债务运行监管和风险控制。年度债务计划编制和审批程序为：由各债务主体提出下一年度债务项目计划，经主管部门审核后报区发展改革委，区发展改革委审核编制下一年政府融资计划报区财政局，共同审核并编制政府性债务计划及还款计划，由区财政局上报区政府审定。
根据《朝阳区政府性债务管理办法》我区政府性债务管理范围主要是世行贷款、宝嘉恒公司道路拆迁建设和国研昭阳水务建设等贷款；土地储备债务管理工作参照该办法执行。
三、目前我区政府性债务情况及风险控制
（一）财政负担债务情况
截至2014年末，财政负担债务余额为52.03亿元，其中2015年还款需求共计29亿元（本金25.3亿元，利息3.7亿元）。经过区人代会审议，区财政在预算中安排风险准备金用于偿还到期贷款，并根据区政府审议通过的年度债务计划按期还款，无违约风险。
（二）土地储备债务及其他债务情况
截至2014年末，土储朝阳分中心债务余额为693.8亿元，土储债务按审计署口径纳入我区政府性债务管理，此类债务规模相对较大，但同时也形成大量优质土地资产。为保证土储按期归还贷款，降低债务余额，必须加快土地上市回笼资金。目前，我区部分地块已具备入市供应条件，需协调市级部门加快审批，上市回笼资金，债务风险总体可控。
其他社会企业投资类债务，区??企业自有资金偿还，风险可控。
（三）政府性债务风险控制措施
一是最大限度争取地方政府债券额度，目前市财政局已经下达我区第一批债券额度80.3亿元，为全市最多。二是引入企业带资参与土地储备项目开发，缓解短期还款压力；同时，积极整理土地，加快地块上市。三是由区财政局对全年偿债情况实施动态管理，及时保障还款需求。
四、当前政府性债务管理的新情况
（一）新《预算法》和43号文要求
新《预算法》和43号文规定了地方政府性债务管理的一系列要求。一是通过发行地方政府债券筹集公益性项目建设资金和消化存量债务；二是没有收益的公益性项目通过发行一般债券融资，以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性项目（主要为土储项目）通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还；三是区县举债由北京市代发债券筹集资金，北京市向各区县下达债券额度；四是剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司今后不得新增政府性债务。
（二）政府债券置换存量债务情况
目前，北京市财政局已下达2015年第一批地方政府债券分配方案，我区获得债券额度80.3亿元，其中一般债券额度42.3亿元，专项债券额度38亿元，分别用于置换一般债务和专项债务。我区已提出置换方案上报市财政局，后期将按要求做好信用评级、信息披露、签署代发转贷协议等工作。