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北京市朝阳区人民检察院关于开展检察官办案责任制改革试点工作的报告

 

北京市朝阳区人民检察院关于开展检察官办案责任制改革试点工作的报告

 

——2016年4月21日在朝阳区第十五届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上

 

朝阳区人民检察院检察长   张玉鲲

 

主任、各位副主任、各位委员:

我代表朝阳区人民检察院报告我院开展检察官办案责任制改革试点工作的情况。

2013年12月,最高人民检察院部署开展检察官办案责任制改革试点工作,我院被确定为全国17家、北京市3家试点单位之一。2014年7月1日,我院正式启动检察官办案责任制试点工作。一年多来,在区委和市检察院的领导、区人大及其常委会的监督下,我院立足检察实际,解放思想、大胆创新,积极探索、积累可复制、可推广的有益经验,确保改革试点工作扎实有序推进。

一、改革有关背景情况及我院推进情况

(一)检察官办案责任制改革试点背景以及目标任务

2014年上半年,中央政法委部署“完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”四项司法体制改革试点。党的十八届四中全会对司法改革作出了全面部署。在各项司法改革中,完善司法责任制居于基础性地位,是必须紧紧牵住的“牛鼻子”。司法责任制改革要求以完善检察官办案责任制为抓手,突出检察官办案的主体地位,健全检察机关司法办案组织及运行机制,可以说,完善检察官办案责任制是司法责任制改革的核心和基础。需要明确的是,我院被授权进行的改革试点正是检察官办案责任制试点,属于司法责任制改革试点中的一项重大改革措施。

长期以来,检察机关办案工作采取“检察人员承办,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”。这种办案模式存在一定的弊端,主要表现为审批层级多影响办案效率;“办案者不决定、决定者不负责”,影响办案责任追究。办案责任制改革就是要破解“办案者不决定,决定者不负责”的难题,就是要解决检察权运行过程中行政化色彩过浓的情况。十八届三中、四中全会明确提出了“完善检察官办案责任制,落实谁办案谁负责”。根据中央新一轮司法体制改革部署中关于落实谁办案谁负责的要求,最高人民检察院党组决定启动办案责任制试点工作。

关于检察官办案责任制试点改革的目标任务,高检院在《检察官办案责任制改革试点方案》中明确指出,改革试点的核心内容是要建立突出检察官主体地位的办案责任制,按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的总体原则,积极探索决定权、审核权、承办权的职权定位和责任归属,细化明晰规范职权行使,确保司法责任制落到实处。

(二)办案责任制改革试点工作推进情况

一是建立改革领导体制。接到改革任务后我院立即成立了院级改革试点工作领导小组,开展相关工作。同时,经区委常委会研究决定,成立了朝阳区检察改革领导小组,由时任区委书记程连元同志担任组长,区委副书记、政法委书记陈宏志同志担任副组长,全面领导、指导改革工作。二是建立改革工作规范化制度。在充分调研基础上,我院分别于2013年12月、2014年2月制定完成我院《关于开展主任检察官办案责任制试点工作的实施方案》和《主任检察官职权细则》(以下分别简称《实施方案》、《职权细则》),构建主任检察官办案责任制的基本制度体系。三是广泛动员,深入调研。2014年上半年,我院先后召开刑事检察部门、职务犯罪侦查部门负责人以及业务骨干等多层次座谈会11次,参会研讨人数达100余人,征求意见建议170余条。召开人大代表和政协委员座谈会、专家论证会,征求意见50余条。成立院改革试点工作理论研究小组,从各项办案工作机制、监督制约机制和保障机制等方面加强理论研究。四是启动改革试点工作。2014年4月,朝阳区委常委会议审议通过了《实施方案》。2014年6月,北京市人民检察院党组正式批准了我院的改革方案。2014年6月19日,我院召开检察官办案责任制改革试点工作动员大会,启动改革工作。五是注重评估完善。7月初,各项改革工作正式进入运行状态,改革过程中,我院注重根据实际运行情况先后14次对《实施方案》、10次对《职权细则》进行修订,确保试点工作良性运转。

 二、检察官办案责任制改革试点工作的主要做法

(一)明确办案组织结构,明晰办案主体权责

一是改变传统办案模式,组建主任检察官办案组,突出主任检察官办案主体地位。办案组由1名主任检察官、2名检察官助理、2名书记员组成,主任检察官带领办案组在检察长授权范围内依法行使职权。2014年7月、2015年5月,先后二次选任了共计65名同志担任主任检察官,主任检察官享受本院内设部门正、副职领导待遇,形成了一支具有较高素质的检察业务办案队伍。

二是给主任检察官“放权”,赋予其办案决定权和办案组内行政管理权限。在职权上,我院在《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》规定范围内,将总计52项原由检察长和部门负责人所有的职权授权主任检察官决定行使。如公诉案件办理,规定除重大、疑难、复杂案件和不起诉案件,由主任检察官直接决定和处理;对于审查批准逮捕工作,取消了部门负责人的审核环节,主任检察官审查完毕后按照法律规定直接报检察长决定。同时,赋予主任检察官行政管理职权。主任检察官对本组的组成人员及本组各项工作任务的落实具有管理权,检察官助理和书记员应当服从主任检察官的管理。

三是减少检察长、处长审批权。我院在试点中虽然保留了原有内设机构和部门负责人,但机构性质发生了明显改变,即由过去的一级办案组织转变为管理监督部门,改变过去的检察官、部门负责人、检察长三级审批制为主任检察官、检察长两级审批制。部门负责人兼任主任检察官,主要负责内部行政管理及对重大疑难案件的审核,并需亲自办理部分案件。经统计,《职权细则》共取消31个部门负责人审批环节,下放检察长权力22项,最大限度地简政放权,实现“扁平化”管理。

四是制定责任清单,明确办案责任归属。按照“谁办案、谁决定、谁负责”的原则,规定主任检察官对其根据《职权细则》做出决定的案件或事项负责;检察长、检委会决定的案件,主任检察官对事实、证据和法律程序负责;检察长或检委会全部或部分改变主任检察官意见或决定的,主任检察官对改变的部分不承担责任。部门负责人不得介入、审批、干扰其他主任检察官案件的办理和决定。

(二)加强办案服务支持平台建设,确保办案质量

一是建立主任检察官联席会议制度。主任检察官办案主体地位增强的同时,其承担的责任和压力随之增大,因此有必要为其履职提供相应服务支持。2014年8月,我院制定通过《主任检察官联席会议制度》,规定当主任检察官与办案组成员意见不一致时,或者遇到重大、疑难、复杂案件难以做出决定的,可以提请部门负责人召开主任检察官联席会议进行讨论、研究,讨论研究意见作为主任检察官办案的参考。截至目前,主任检察官联席会议召开22次,有效地服务主任检察官办案需要。

二是提供专家咨询委员会、挂职检察长、检委会专职委员疑难案件咨询服务。建立主任检察官疑难案件会诊咨询制度,设立专家库,涵盖刑事检察业务、职务犯罪侦查业务等,在主任检察官办案工作遇到疑难时答疑解惑。此外,我院聘请1名法学高校教授担任挂职副检察长,以及院内的2名检察委员会专职委员随时对疑难案件“会诊”,为主任检察官办案工作提供智力支持。

三是建立主任检察官专项培训制度,提升主任检察官工作胜任力。对拟任主任检察官进行统一任职资格培训,实施主任检察官岗位素能培训。制定出侦监、公诉、未检、反贪等10类主任检察官履职能力标准,据此开展检察官分类培训,按照理想信念类、专业素养类、业务素能类、综合素养类4大板块具体开展了职业道德、案件审查能力、规范执法能力、区情社情把握能力等20个培训专题,培训期限一般不少于15天。

(三)强化对主任检察官的监督,确保执法规范化

一是对案件办理实行程序监督和过程监控。出台《主任检察官案件管理实施办法》,明确案件管理部门依托统一业务应用系统对执法办案过程进行监督的程序,并实行法律文书的专人审核制度。出台《内部协同发展制度》,针对执法办案重点环节,要求前程序跟踪后程序、后程序制约前程序,强化程序衔接中的相互监督,及时发现案件质量问题。

二是对办案结果建立专项复查、督查制度。对检察长下放给主任检察官的职权以及做出的终结性处理决定,如逮捕后没有起诉的、向法院撤回起诉的、自侦部门撤销案件等案件,进行专项复查,并将复查情况向检察委员会做专项汇报。建立专项督察制度,由案件管理办公室按季度撰写《执法规范化督察报告》,对办案组的案件质量和文书、案卡填录质量等进行分析,交由检委会审议后向全院进行通报。建立每季度办案情况公示制度,对每一主任检察官办案组、每一个主任检察官、检察官助理进行办案数据统计,数据指标包括基本办案数量、办案质量数据等,并将其作为日后考核评价的依据。

三是积极主动接受外部监督。引进律师作为检察机关外部监督主体,制定《关于引入律师监督规范检察行为的实施办法》,制作《规范检察行为监督卡》面向来院律师征求意见。2015年9月制定《执法办案外部监督委员会工作办法》,建立由人大代表、政协委员、律协代表和法律专家共同组成的外部监督委员会,以参加案件评查、公开审查或听证的方式对检察办案工作开展全面监督。

三、检察官办案责任制改革试点工作的主要成效

(一)执法办案数量、质量、效率和效果稳步提升。自开展试点工作以来,业务工作整体平稳推进,改革初见成效。我院侦监部门人均年办案量63件、公诉部门人均年办案量47件,有效地保持了整体办案规模。办案质量有一定提高,2014年7月至2015年7月,我院自侦案件立案后撤案、移送起诉后撤案和判决无罪均为0件。工作效率有一定提升,实行主任检察官办案责任制简化了行政化案件审批程序,改变了以往层层汇报、层层审批的模式,主任检察官拥有了更多的权限,业务部门的工作效率得到提升,如公诉部门的办案周期明显低于全市的平均水平,全市平均办案周期为78.58天,而我院平均办案周期为60.32天。办案效果有一定提升,侦查监督部门纠正公安机关应当提请批准逮捕而没有提请的案件数量、公诉部门纠正应当追究刑事责任而没有追究的案件数量、民事行政检察部门的抗诉和检察建议数量等业务核心指标同比均有大幅上升。

(二)改革试点工作形成“朝阳试点模式”,贡献了试点经验。我院立足实际情况开展调研,有创新有实践,特别是关于主任检察官权力清单的制定,以及主任检察官履职过程中加强内外部监督的做法等均形成了自身特色,获得了市院、高检院的肯定。改革试点过程中,高检院、北京市检察院多次来我院调研验收,外省市检察院同仁纷纷来我院取经,部分改革经验做法被推广复制,取得了良好效果。

(三)改革试点工作为落实全市即将全面推开的检察改革奠定了坚实基础。今年,北京市检察机关将全面启动司法责任制、司法人员分类管理制度、司法人员职业保障制度、省以下地方检察院人财物统一管理等四项改革任务。除人财物统管工作需要由全市牵头开展以外,我院已经开展的办案责任制改革试点工作对司法责任制改革、司法人员分类管理制度、司法人员职业保障制度等三项改革均有涉及。试点工作中突出检察官的办案主体地位,明晰检察长、检察委员会、检察官的权责清单是司法责任制改革的要求;检察官的选任,以及由检察官、检察官助理、书记员组成的办案组织的构建,是对人员分类管理制度的先期尝试;对检察官依法独立办案的各项保障措施是对司法人员职业保障制度的有益探索。这也充分说明我们先期进行的改革试点工作与即将全面推开的改革在目的、路径、方向上是高度契合的,先期试点工作方向正确、措施得力。通过改革试点工作,我们增强了改革信念,转变了办案理念,制定了一系列改革规范文件,积累了大量改革经验,为下一步全面推开改革工作奠定了坚实基础。

四、存在的问题

(一)检察官员额数量有限,干警竞争压力大。今后,检察官实行员额制,只有进入检察官员额的才是检察官,检察官员额有一定比例限制。我院现有检察员、助理检察员229人,根据《北京市检察机关首批计入检察官员额工作实施方案》相关规定,我院核定的检察官员额总数为160人,其中首批入额人数126人。这也就意味着,首批入额时将有103名现任检察官不能进入员额,最终将有69名现任检察官不能进入员额。特别是,完成首批入额工作后,员额数仅剩34人,因此后续几年的入额工作竞争压力依旧非常大。

(二)队伍思想稳定工作需要高度重视。改革是对固有观念和思维的挑战,涉及到诸多利益的调整,干警们对于能否进入检察官员额、如何开展入额选拔、入额后办案压力增大、办案质量终身追究问题,以及改革后职业保障问题普遍比较关心,存在一定的焦虑情绪。此外,即将开始的检察人员分类管理改革导致政工、行政等部门检察人员不再纳入检察官序列,该部分人员思想稳定问题也需要引起高度重视。

(三)改革相关配套工作机制需要进一步探索。改革过程中探索建立有效、规范的长效工作机制是一项需要不断深入的工作,如检察官及办案组案件质量如何监督和评价;如何构建完备的内外部监督制约机制,以解决放权后的监督问题;突出刑事检察业务专业化建设的办案机制如何构建;“案多人少”情况下如何提高工作效率等机制问题还需进一步探索解决的办法。

五、下一步工作设想

2016年是司法改革全面推进之年,也是攻坚之年,各项改革部署叠加,任务繁重。3月10日,市委政法委已经召开了北京市司法体制改革动员部署会,正式启动了试点工作。我们既为有幸成为检察改革的亲历者感到自豪,又为即将成为检察改革的探路者深感责任的重大。面对前所未有的改革机遇,我院将在区委、区委政法委的领导下,在区人大的有力监督下,把推进检察改革作为头等重要的政治任务,以坚韧不拔的勇气、积极进取的精神、扎实细致的作风,坚定不移推进检察改革,

(一)坚定信心,积极稳妥地推进检察改革。改革是对传统办案模式、管理方式和有关利益的重大调整,对于我们每个人来说也是一次难得的机遇和自我革新,我们一定站在建立公正高效权威司法制度、建设一支高素质检察官队伍、确保司法公正的高度来认识改革,认清我们肩负的历史责任和神圣使命,坚决支持改革,积极投身改革。同时,要充分考虑客观实际,加强政策解读、宣传引导,做好深入细致的思想工作,充分调动各类检察人员特别是老同志、年轻同志、综合部门同志的思想工作,让老同志安心、年轻同志看到希望,最大限度凝聚改革共识,增强改革认同感。

(二)要以加强专业化建设为抓手,全面提高检察队伍素质能力。朝阳院在专业化、专门化办案工作方面有一定基础,我们要结合区位区情继续深化研究,走出一条符合朝阳特点的专业化发展之路。要加强理论问题、工作机制、方式方法等系列问题的研究,真正做到顶层设计和地方实际相结合,使改革在朝阳落地生根。

(三)健全司法办案监督制约体系。要加强对司法办案的管理,完善办案组内部的监督制约机制,强化纪检监察和检务督查。积极争取人大监督、政协民主监督、党委政法委执法督察和社会公众及新闻媒体监督,充分发挥律师在诉讼中的作用。深化检务公开,依法应公开的案件信息、法律文书做到一律公开,推进公开审查,确保人民群众的知情权、参与权、监督权落到实处。

(四)进一步坚持党的领导。党的领导是检察事业健康发展最根本的保证。在推进司法改革过程中,我们要更加主动、更加自觉地坚持党的领导、加强检察机关党建工作。孟建柱书记明确指出,人财物省级统管后,市、县党委政法委对政法机关的思想、政治领导不变。我院一定坚持向区人大定期汇报工作,也请人大继续关心、支持我们,对我院各项工作开展监督!

主任、副主任、各位委员,司法改革已经到了全面推开的阶段,我们一定不会辜负区委、上级院对我们的期望,也会在区人大的监督以及社会各界的支持下,注重听取群众的意见,扎扎实实地把改革推向深入,创造出更多的改革成果!