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强化人大预算权力 建立现代预算制度----于久洪-
强化人大预算权力 建立现代预算制度
于久洪
我受第九代表团的委托，根据本团的讨论结果，做主题为“强化人大预算权力，建立现代预算制度”的发言。
2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，修改后的“新预算法”共11章101条，自2015年1月1日起施行，这标志着我国新一轮财税体制改革的大幕已经拉开。
如果说1994年财税改革的目标是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架，那么新一轮财税体制改革就是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度基础。
在全面深化财税体制改革的总体布局中，预算改革扮演着“开路军”的角色。现代预算制度是现代财政制度的基础，是现代国家治理的重要内容。
新预算法第一章第一条明确规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”政府“钱袋子”关系13亿多人的福祉。近年来，推进预算公开、规范转移支付、地方债自发自还等，预算改革不断推进，建立现代预算制度的改革方向日渐清晰。
（一）现代预算制度的基本要求。第一，现代预算应当是一个关于政府未来支出的全面计划，而不是事后的报账。第二，它是一个完整统一的计划，包括政府所有部门的支出，而不是选择性的部门预算。第三，它是一个详细的计划，要列举所有项目的支出，并对它们进行分类，而不是笼而统之的概算。第四，对计划中的每项支出都要说明其理由，以便对支出的轻重缓急加以区别，而不是平铺直叙、泛泛而谈。第五，这个计划必须对政府的行为具有约束力，即没有列支项目不能办理支出，列支的资金不得挪作他用。第六，这个计划必须得到人大的批准，并接受其监督。第七，为了方便民众监督，预算内容和预算过程必须公开透明。
（二）现代预算制度的法治属性。现代预算调整的是立法机关与行政机关、中央与地方、公民与国家之间的基本关系，涉及立法权与行政权、私权和公权的划分、制约和平衡，对于政府治理、法治进步、政治文明都具有极其重要的意义。因此，只有确立预算法定、权利制衡、预算公开等现代法治预算的基本原则，建立人大主导下的预算权力配置体系，才能有效规范政府的预算权力，实现财政资金“取之于民、用之于民”的目的。新预算法规定的首要立法目的就是“规范政府收支行为”，这就要求政府预算活动必需严格遵循法律，以实现政府财政收支活动和管理行为的制度化、程序化、透明化，这是预算法最重要的宗旨，是“强化预算约束”，“加强对预算的管理和监督”，“保障经济社会的健康发展”等其他宗旨的前提和保障。第十七条规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，体现了权力分离制衡的原则，在预算编制制度、预算审批制度、预算执行制度、预算监督制度、预算问责制度等方面，对预算主体的权利义务责任做出了相应规定，初步建立了现代预算制度的法律架构。
（三）现代预算制度的公众属性。现代预算制度是公共预算。党的十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“科学的财税体制是优化资源配置的制度保障”。这就要求财政活动的范围和边界应当定位在公共领域，应当加快调整和优化财政支出结构，并通过预算“硬约束”的制度安排，以预算收支来规范政府活动的方向和范围，发挥公共预算对政府职能转变的激励与约束作用。新预算法删除了现行预算法第一条中“加强国家宏观调控”的规定，并在第六条中将“安排用于保障和改善民生”作为一般公共预算中财政收入的首要用途，在第三十七条规定“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。”这就在法律上确定了预算的主要目的和基本功能是提供公共产品和公共服务，保障政府公共职能的履行，而不是宏观调控，这是我国预算模式从建设调控型预算向公共服务型预算转型的法律标志。现代预算的公众属性还体现在预算过程的民主、透明管理方面。实行透明预算是建设民主预算的关键，其目的就是要让权力在阳光下运行，把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、把“高成本政府”变为“节俭政府”。
预算公开在制度和实践层面对整个预算活动具有深刻的影响，预算公开的推行将使公民真正分享预算权力，新预算法在第一条中明确规定了建立健全公开透明的预算制度的立法宗旨，并增设第十四条对预算公开做出具体规定，要求“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”
新预算法要求编制全口径预算，正是预算决算项目细化的具体举措，要求把政府所有收支全部纳入统一管理，构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算外的政府收支的制度框架。
我国政府预算管理的基本格局由一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。全口径预算决算可以强化人大监督，明晰各项支出项目，监督各项支出的合法性和合理性，控制三公经费支出，更好地发挥财政资金在国民经济建设和改善民生方面的作用。
（四）强化人大预算权力。党的十八届四中全会在关于强化对行政权力的制约和监督中，明确了要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。其中人大对预算的权力主要体现在预算审批权和预算监督权两个方面。在法治进程中确立的人大审批预算制度，是实行立法权与行政权的分权制衡，体现对公民财产权利和政治权利等基本权利的根本保障，体现公共财政所蕴含的民主、法治、民生理念，因而审批是一项授权性的国家行为，是人民通过人民代表大会对政府施政方针及其活动范围和内容的指导、规范和许可，体现了以财控政的控权精神。
新预算法在人大预算审批制度方面进行了较大幅度修改。一是增强初审机构的权力，规定人大常委会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，财经委员会对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见；初步审查及提出的意见应当印发本级人大代表。二是按照十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，规定各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。三是重视社会公众对预算的审查监督权，规定县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。
为了加强对决算的监督，新预算法规定决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出；财政部门编制的决算草案必需经审计部门审计后，才能报同级政府审定和提请人大常委会审查和批准。规定人大常委会审查决算的重点内容，提高对决算审查的质量。加强审计监督，规定对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。为改变现行预算法法律责任严重虚化，预算法缺乏刚性的问题，新预算法全面充实了法律责任规定，从各类预算主体、各个预算环节、各种预算行为等方面，对违反预算法的行为规定了具体的行政责任，有利于切实保障预算法各项制度的遵从和执行。
为了强化人大预算权力，应当重视目前一些不适当的做法与现状：一是由于在预算年度的设置上，用钱的时间早于人大审批的时间，造成没有批就用的情况。二是很多预算支出属于专项支出，这部分支出如果只规定各专项需要的资金总数，而不规定这个总数究竟如何使用，就会造成预算资金的滥用和新的软约束，专项支出不细化就不能对资金使用的合理性做出负责的判断，会使人大的审查监督能力大打折扣。
为此建议：预留充分的人大审查预算草案的时间；建立专业委员会预算审查机制；健全预算表决前的预算听证、质询、辩论与阅读程序；改变目前预算表决的一篮子表决方式为预算草案的分次、分项表决，可以解决部分代表对于预算多数项目与资金安排都同意，但对少数项目与金额不同意的却无法充分表达的情况；严格限制预算调整，立法规范预算调整的程序、审批机制；强化人大对预算拨款机制的控制而不是行政部门的预算“批复”，实施人大对地方预算的独立审查。
应当看到，近些年来政府相关部门在预算工作中，法律意识越来越增强，依法行政的理念逐步融入我们的每项工作中，各部门在预算过程的各个环节能够主动接受人大监督，认真倾听人大代表的意见和建议，营造了良好的互动氛围。可以说，强化这些人大预算权力，是民主和法治精神在预算管理上的集中体现，是建立现代预算制度的前提条件，也是公民通过人民代表大会大监督、约束与引导政府权力运作、防范权力滥用的重要保证。