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朝阳区人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告

朝阳区人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告

——2022年9月22日在朝阳区第十七届人民代表大会常务委员会第七次会议上

朝阳区人民检察院检察长  马天博

主任、各位副主任、各位委员:

 我代表朝阳区人民检察院报告2017—2021年公益诉讼检察工作,请予审议。

 公益诉讼是指由法律规定的机关和有关组织对损害特定领域国家和社会公共利益的违法行为提起诉讼的制度。公益诉讼制度的确立,是党的十九大关于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要制度安排。检察公益诉讼全面推开以来,在区委和市检察院的坚强领导下,在区人大及其常委会的有力监督下,区检察院立足新时代检察职能,深化落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》,积极探索完善以“三诉两支”为基本框架的检察公益诉讼工作格局,深度融入全区工作大局,为区域发展营造良好的法治环境,努力满足新时代人民群众的新期待。

 一、近年来公益诉讼检察工作开展情况

 2017年以来,区检察院累计办理公益诉讼案件线索477余件,立案439件,发出民事诉前公告52件,制发行政诉前检察建议128件,提起行政公益诉讼案件1件,移送分院起诉民事公益诉讼案件3件,提起刑事附带民事公益诉讼起诉3件,支持行政机关提起生态环境损害赔偿3件,实现了北京市检察院提出的公益诉讼“三诉两支”格局全覆盖。累计督促行政机关作出行政处罚决定80余件,罚款500余万元,追回国有财产4100余万元,清理固体废物2万余吨,拆除违法建筑物3.2万余平方米,恢复城市绿地5万余平方米。负责公益诉讼检察工作的第六检察部有8名干警,其中1人入选全国检察机关公益诉讼检察人才库,1人被评为全国检察机关公益诉讼勘验取证能手,2人获得全市“公益诉讼检察业务标兵”称号,第六检察部荣获“2017-2020年度北京市检察机关先进集体”称号。

 (一)以党的领导为统领,坚持正确理念格局,推动公益诉讼检察高质量发展

 牢固树立党的领导核心理念。习近平总书记指出“检察机关是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。北京市检察机关自2015年作为首批试点地区开展公益诉讼试点工作以来,市委高度重视,蔡奇书记多次做出重要批示指示。2020年12月,市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》,专门就单项检察工作出台指导性文件。区检察院3次向区委、区委政法委专项报告公益诉讼检察工作或重大案件办理情况,获得区委书记、区委政法委书记的批示。

 牢固树立自觉接受监督理念。区检察院自觉接受人大监督,坚持向人大报告工作。配合区人大常委会开展公益诉讼专题调研11次,实地查看办案现场整改成效,市、区人大代表60余人次旁听刑事附带民事公益诉讼案件庭审。邀请社会组织代表、基层群众、专家学者等担任公益诉讼联络员参与公益诉讼工作,将联络员的意见建议转化为案件线索加以落实反馈。借助外宣渠道和短信平台,定期向代表汇报公益诉讼检察工作动态和亮点,接受实时监督。

 牢固树立双赢多赢共赢理念。坚持把诉前解决问题作为最佳司法状态,努力实现案件办理的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。2017年以来,行政机关对诉前检察建议按期回复率及启动整改率均达100%,以“零诉讼”的最佳司法状态实现维护公益的目的。对于唯一一件起诉的行政公益诉讼案件,因行政机关整改效果好,区检察院主动撤回起诉。积极有力促进行政机关发挥主动纠错机制作用,以磋商或者检察建议等非诉方式督促协同行政机关开展前端治理,持续协调促进落实,努力让受损公益得到恢复。

 )以服务大局为导向,充分发挥制度效能,促进社会治理现代化

 全面保障“美丽朝阳”建设。认真落实《北京市检察机关服务保障首都打好污染防治攻坚战促进生态文明建设的实施方案》,开展土壤污染防治、大气污染防治、水污染防治专项监督活动,积极参与蓝天、碧水、净土保卫战。通过办理儿童主题公园被侵占案,推动拆除侵占城市绿地的违法建筑1.18万平方米,恢复城市绿地3万余平,有效巩固朝阳大尺度绿化成果。

 助力“文化朝阳”建设。将文物和文化遗产保护作为公益诉讼拓展新领域的重点,助力朝阳文化建设发展。活化红色资源优势,开展“革命文物等红色资源保护”和“烈士纪念设施管理保护”等专项活动,修缮维护烈士纪念设施,加强谢玉山等散葬烈士墓管理,与退役军人事务局联合开展英烈权益保护法制宣传,在全区营造崇尚英烈、保护英烈权益的良好氛围,推动形成英烈设施保护朝阳方案。

 加强国有财产保护。主动挖掘刑事犯罪案件背后的国有财产损失线索,针对原朝阳区地税局公职人员受贿导致的二手房交易领域税款流失问题,向税务部门发出检察建议,推动追回不缴、少缴的税款4100余万元。办理养老金国有财产保护公益诉讼案件,督促追缴服刑人员违规领取的养老金,推动区人社局开展近三年基本养老保险专项核查工作,追缴金额300余万元。

 (三)以人民利益为中心,全力守护美好生活,建设朝阳健康宜居环境

 服务保障食药安全。贯彻落实食品药品安全“四个最严”要求,开展“保障千家万户舌尖上的安全”“守护美好生活”等专项监督活动,突出办理食品药品安全领域公益诉讼案件,坚决捍卫食品药品安全底线。保障新业态食品安全。针对网络餐饮领域暴露的无食品经营许可证、超范围经营等食品安全问题,开展专项监督活动,推动市场监管部门在全国率先启动网络监测系统,下线问题店铺6000余家,罚没款金额78.84万元。

 服务营造宜居环境。聚焦生活垃圾、控烟环境和公共健身器材安全等民生领域,助力朝阳宜居环境建设。抓实“垃圾分类”“关键小事”。围绕生活垃圾暴露积存等问题,注重溯源治理,督促行政机关加大运转能力,并积极开展普法宣传,助推垃圾分类管理。推动解决长期困扰群众的垃圾露天堆放问题,在较短时间内协调多部门对堆积的2万余吨生活垃圾进行清理,并推动加快19座日处理能力为100吨的环保型垃圾中转站开工建设。

 服务改善无障碍环境。高度重视残疾人、老年人等群体基本权益,以服务保障冬奥会、冬残奥会为切入点,持续开展“无障碍环境建设”专项监督行动,积极宣传倡导无障碍理念,促进提升全社会无障碍意识。与区残联召开“残疾人权益保障专项监督”座谈会,就健全日常联系、开展联合调查、健全联合监督、推动信息共享等方面达成共识。督促相关部门改造、完善无障碍设施40余处。

 (四)以协同共治为目标,不断完善工作机制,汇聚公益保护多方合力

 搭建公益诉讼线索排查三平台。畅通公益诉讼线索发现渠道,实现案件线索受理和立案数量同比成倍上升。搭建“检察+12345热线”公益诉讼线索排查平台,与区城市管理指挥中心建立定期会商、信息共享、线索移送等沟通配合机制,签订会议纪要,梳理“12345市民服务热线”中涉公益诉讼线索并立案办理60余件。搭建派驻执法办案中心检察室公益诉讼线索排查平台,依托执法办案中心信息平台和公安机关违法犯罪综合信息管理平台获取案件线索。借助北京市行政执法信息平台,从行政机关行政执法信息中排查公益诉讼线索。

 持续丰富“检察+”协同工作机制。加强与行政机关协作配合,与30余家行政机关召开专项推进会10余次,走访水务、生态环境、市场监管、园林绿化等行政机关50余次,主动了解工作难点,依法助力破解执法难题,深化协同治理、系统治理。与区河长制办公室、林长制办公室、田长制办公室分别会签《协同工作机制座谈会会议纪要》,建立“河长制+检察”“林长制+检察”“田长制+检察”等长效协作机制,形成线索移送、调查核实、人员交流、普法宣传等方面的履职合力。

 不断扩大多元主体参与。广泛凝聚合力,逐步形成多方力量协同共治的良好局面。对接公益组织,充分调动社会公益组织参与公益保护的积极性,支持社会组织“自然之友”就机动车尾气排放超标案件提起环境民事公益诉讼。推动法学理论与司法实务工作优势互补,建立公益诉讼联络员制度,聘请生态环保、食药安全等领域业务专家担任公益联络员,引导社会各界力量参与公益保护工作。创新社会支持机制,开展诉前圆桌会议、听证、公开宣告、现场送达等多种方式,不断提升公益诉讼的公众参与度和公信力。

 二、当前公益诉讼检察工作存在的问题和困难

 经过五年的攻坚克难和不懈探索,虽然积累了一定的办案经验,办案规模和办理领域都取得不同程度的突破,但也存在着一些问题,一定程度上影响和制约了公益诉讼工作的开展。主要表现在:

 (一)办案专业化建设有待提升

 由于“四大检察”中的刑事、民事、行政检察都有专门的实体和诉讼法,在司法实践中有明确的办案程序保障,而公益诉讼仍缺乏一部专门的法律规范。因此,检察机关在履行公益诉讼职能过程中,办案范围、权限、程序、保障等内容还缺乏统一法律支撑。法律赋予了检察机关对行政机关违法行使职权或不作为进行调查核实的权力,但是对于不予配合的情形,未提供救济性保障措施,调查核实权的行使缺乏刚性。

 (二)对公益诉讼工作的广泛认同度有待提升

 一些部门和单位还没有充分认识到公益诉讼检察制度的重要意义,对于检察机关调查收集证据材料配合支持力度有待加强。部分公益损害需要进行司法鉴定,但存在环境专业鉴定机构少、鉴定成本高、鉴定周期长、委托鉴定主体不明确等问题,影响了公益诉讼工作的开展。公益诉讼庭审程序、裁判执行、生态损害赔偿、与社会组织的沟通联系等方面还存在工作机制上的盲点,已搭建的机制运行实效有待进一步提升。统筹各社会主体共同参与公益诉讼、依法履职、良性互动的格局还未形成。

 (三)队伍建设有待进一步加强

 区检察院公益诉讼工作在五年时间内取得一定突破,但与刑事检察相比,公益诉讼办案规模相对较小,并且缺乏具有典型性、代表性和社会影响力的案件。公益诉讼案件领域不够均衡,生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域案件相对较多,国有财产、国有土地使用权出让等领域的案件相对较少。开展公益诉讼检察作为一项全新的工作任务,涉及行政执法的各个环节,公益诉讼检察办案人员存在办案理念有待转变、知识结构尚需优化、工作经历相对单一的问题,检察人员的专业知识储备、业务办案经验还不能完全适应工作需要。

 (四)宣传力度有待进一步加强

 公益诉讼检察宣传范围不够广泛,虽然区检察院创设了公益诉讼宣传“六大平台”,但受众范围始终难以全面打开,前期的政法教育整顿征求意见、社会调查、实地走访情况反映出目前公益诉讼检察的社会知晓率还不够高,社会参与度相对较低。目前,公益诉讼检察宣传方式较单一,仍局限于传统宣传渠道,利用“两微一端”等新媒体宣传还不够充分、不够到位,尚未完全形成党政机关、企事业单位、社会组织和社会公众广泛参与的良好氛围。

 三、改进公益诉讼检察工作的举措

 (一)进一步加强专业化办案机制建设

 公益诉讼检察要加大办案规模,促进办理领域均衡发展。在保持生态环境和资源保护、食品药品安全领域办案规模的基础上,优化专业化办案力量配置,强化检察技术、司法警务保障,加大国有财产保护、国有土地使用权出让这二个法定领域的线索排查和办案力度,促进办案领域的均衡。加大运用无人机航拍、执法记录仪等技术手段,持续提升调查取证的时效性。加强与司法鉴定机构的协作配合,统一鉴定标准、明确受损公益鉴定范围、灵活运用专家辅助意见、公开听证、损害赔偿磋商等多样化方式确定损害赔偿费用,提高鉴定效率,进一步提高检察机关办案公信力。以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉深入实施“公益诉讼检察大数据战略”,找准大数据与公益诉讼检察的结合点,以“数字革命”驱动新时代法律监督提质增效。

 (二)进一步完善沟通协作机制

 完善外部联动机制。发挥区检察院“公益诉讼线索反映平台”线索征集作用,利用大数据筛查形式提高平台辅助办案效能。深化落实“检察+”专项协作机制。加强与水务、生态环境、市场监管、规划自然资源等行政机关合作,及时获取行政机关在履行职责过程中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼线索,强化线索移送、信息沟通、调查取证等方面的执法合力,促成一案双查、一案多查,形成有效闭环。加强公益诉讼检察信息报送机制。坚持党的绝对领导,主动接受人大及其常委会监督,适时将生态检察公益诉讼诉前检察建议、案件办理情况、典型案例及成效以工作简报、情况反映、专项报告等形式报送同级党委和政法委、区人大常委会和上级领导机关。

 (三)进一步锻造高素能检察队伍

 优化检力资源配置,通过选拔、调任、培养等方式有机结合,选配政治素质高、业务能力强、工作认真负责的优秀干警,尤其注重有过侦查工作经验的干警从事公益诉讼检察工作。积极争取和协调有关部门的大力支持,推动与生态环境、园林水务、市场监管、规划资源等部门,以及与公安、法院、司法行政等机关互派干部挂职交流,强化检察公益诉讼人才储备。

 (四)进一步提升公益诉讼宣传质效

 充分利用新闻、出版、广播、电视、网络等媒体平台,运用网上网下、文字视频等多种形式,结合世界环境日、消费者权益保护日、世界水日、世界森林日等主题节日和重要法律法规的出台实施,增强宣传意识,区分宣传对象,加强宣传策划,把握宣传尺度,有针对性地做好公益诉讼宣传工作。重点抓好面向相关机关的宣传推广,不断汇聚工作合力。加大面向街乡工作人员的宣传,在街乡人大代表工作室,定期投放公益诉讼宣传材料,邀请人大代表、政协委员作为公益诉讼联络人,扩展公益诉讼覆盖面。及时将关系群众切身利益的公益诉讼案件向社会公布,用鲜活案例讲好公益诉讼检察故事,让公众充分了解公益诉讼的重要作用, 形成全社会重视支持公益诉讼的良好氛围。

 主任、各位副主任、各位委员,检察机关担负着公益诉讼检察监督的重要职责,我们深感责任重大。检察监督不是零和博弈,监督与被监督目标一致,都是践行以人民为中心,维护好国家利益和社会公共利益,实现检察机关与行政机关的“双赢、多赢、共赢”。此次区人大常委会专题听取和审议区检察院公益诉讼检察工作,既是对我们的监督和鞭策,更是对我们的关心和支持。区检察院将以此为契机,认真落实区人大常委会审议意见,更加自觉主动地接受人大监督,改进作风,扎实履职,努力提升公益诉讼现代化水平,不断加强和改进公益诉讼检察工作,为服务保障朝阳区经济社会发展作出新的更大贡献。

 特此报告。

 附件:名词解释

名 词 解 释

 1.公益诉讼检察:2014年10月,党的十八届四中全会明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日,第十二届全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,在北京等十三个地区开展了为期两年的试点工作。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议决定修改《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》,将检察机关提起公益诉讼写入法律。同年9月11日,习近平总书记致信第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会时指出,检察官作为公共利益的代表肩负着重要责任。2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订了《人民检察院组织法》,明确了人民检察院在行使法律规定的监督职权时,可以开展调查核实工作。2018年3月2日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,进一步细化了办理公益诉讼案件的相关规定。公益诉讼包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。

 2.民事公益诉讼:是指检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,检察机关依法向人民法院提起民事公益诉讼。人民检察院办理民事公益诉讼案件,一般由侵权行为地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院管辖,北京市检察机关提起民事公益诉讼由北京市人民检察院第四分院管辖。

 3.行政公益诉讼:是指检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四个领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼。

 4.刑事附带民事公益诉讼:是指在生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件中,需要追究被告人侵害社会公共利益的民事责任的,检察机关可以一并提起附带诉讼,由同一审判组织一并审理,以节约司法资源。

 5.可兴乐公司违法占用农用地公益诉讼案:2019年办理的可兴乐公司等违法占用农用地案,黑庄户乡内有多处农用地未经审批建设物流仓库,土地资源破坏严重,土地资源管理部门作出处罚后,违法行为人拒不配合拆除违建,因执行涉及多个部门,持续9年未能解决。区检察院向法院与属地政府发出检察建议,推动与土地执法部门联合执法、形成合力,在多方共同努力下,携手破解了困扰法院、国土资源管理、属地乡政府等部门多年的顽症问题。

 6.公益保护圆桌会:公益保护圆桌会是公益诉讼的一项创新工作模式,旨在建立监督者与被监督者以及相关主体之间的良性互动,形成合力,共护公益。具体指的是检察机关在办理公益诉讼案件中与相关部门就检察建议落实出现的问题进行研讨,集思广益探索问题解决方案。区检察院在办理餐饮一次性餐具、宾馆一次性用品案件中与区商务局共同组织“圆桌会议”,邀请区城市管理综合行政执法局、外卖平台、区餐饮行业协会和优秀餐饮企业代表参会,与会各方畅所欲言、多方协作,合力治理一次性餐具等问题。

 7.“等”外领域案件:民事公益诉讼的法定领域为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”,行政公益诉讼案件的法定领域为“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等”,《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》中提出检察机关要积极、稳妥办理“安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护”等领域公益损害案件”。

 8.野生动物保护公益诉讼案:区检察院在履行公益监督职责中发现,辖区2只绿海龟、1只玳瑁(均是国家二级重点保护动物)没有得到及时救护,寄养在购买野生动物的犯罪嫌疑人处,海龟生存状况堪忧。根据野生动物保护相关法规,区检察院向朝阳区农业农村局发出诉前检察建议,要求行政机关依法履职,后涉案海龟得到及时救护。通过办理该案,检察机关推动区农业农村局在北京工体复国海底世界设立北京市朝阳区水生野生动物救护中心,并制定了《北京市朝阳区水生野生动物救护中心收容救护工作制度》。

 9.英烈保护领域公益诉讼案:区检察院联合北京军事检察院对我区英雄烈士纪念设施的保护和管理情况进行了摸底,发现我区英烈纪念设施信息公布不及时,陈展工作规范化水平有待提升;县级以上英烈纪念设施未设立保护标志,保护范围划定不明确;零散英烈纪念设施修缮、维护不及时,内部环境疏于整治等问题,围绕上述问题区检察院与北京军事检察院联合向区退役军人局执法诉前检察建议,要求行政机关依法履职,现英烈纪念设施已获得有效维护,并制定出《朝阳区烈士纪念设施保护方案》。

 10.一次性餐具整治公益诉讼案:区检察院在公益诉讼线索反映平台上收到群众提供的线索,反映自己外卖订餐中选择“不需要餐具”但经营者依然主动提供一次性餐具的问题。针对上述情况,办案组对辖区“餐饮行业不得主动提供一次性餐具”规定的落实情况进行了调查。调查发现部分外卖经营者在未尽到审查消费者需求的情况下就将一次性餐具放入外卖打包袋中,造成了餐具的极大浪费,国家利益和社会公共利益持续遭到损害。针对上述问题,区检察院督促相关主管部门对多次主动提供一次性餐具的外卖经营者进行处罚。同时,为从根本上解决问题检察机关组织行政监管机关、餐饮行业协会、餐饮企业代表、外卖平台企业召开公益诉讼圆桌会议,推动检察公益成果向纵深发展。

 11.“三诉两支”:指的是行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、支持社会组织提起民事公益诉讼、支持政府及其指定的部门开展生态环境损害赔偿诉讼。

 12.“一二三四”工作法:区检察院为积极拓展公益诉讼线索发现渠道,创设的工作方法,旨在探索通过检察机关派驻公安机关执法办案中心检察室排查公益诉讼线索。“一”即制定一个办法、设立一个台账。“二”即利用两个平台、明确两个思路。“三”即形成三个步骤、采取三种方式。“四”即破解四个难题、实现四个成效。

 13.公益诉讼线索平台:区检察院于2019年开发的微信小程序,平台的搭建解决了传统的监督中的线索发现难、取证难、固定证据难、群众参与成本高等问题,能让监督内容“秒达”公益诉讼部门,增强了监督行为的时效性、互动性、可行性,有利于人民群众一起参与进来,共同维护身边的美好环境。

 14.检察建议约谈机制:指的是通过座谈形式送达检察建议,将“事后治疗”与“事前问诊”紧密结合,将以往单纯“书面对书面”的检察建议发送与反馈模式转变为双方“面对面”的直接交流,既避免了传统检察建议的生硬缺陷,又在检察机关与被监督行政机关之间搭建了一个良好的互动平台。在办理生态环境保护与食品药品安全领域中的专项监督工作时,全部采取该项机制,取得了很好的监督效果。

 15. “三长”制度:为全面落实市委办公厅、市政府办公厅印发《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》,朝阳区河长制办公室、林长制办公室、田长制办公室相继印发意见,增设朝阳院为区河长制、林长制、田长制办公室成员单位,并增设朝阳院党组书记、检察长担任区级河长、林长、田长(简称“三长”),明确了区检察院负责开展水资源保护和水环境建设、园林绿化资源保护、耕地和永久基本农田保护等公益诉讼检察、刑事检察、行政检察和民事检察工作。朝阳院围绕上述“三长”制度,进一步推进“河长制+检察”“林长制+检察”“田长制+检察”等协同机制落实落地,努力服务区域生态环境大局。

 16.公益诉讼守护美好生活专项监督活动:为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于食品药品安全“四个最严”要求,落实以人民为中心的发展思想,最高检决定自2020年7月至2023年6月,开展为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动。聚焦生态环境和食品药品安全领域公益损害突出问题,着力解决好人民群众的操心事、揪心事、烦心事。集中力量办理一批有影响的“硬骨头”案件,切实增强人民群众获得感、幸福感和安全感。

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