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朝阳区人民检察院关于民事、行政检察工作情况的报告

 朝阳区人民检察院关于民事、行政检察工作情况的报告

朝阳区人民检察院检察长   张玉鲲 

主任、各位副主任、各位委员:

 我代表朝阳区人民检察院报告2014—2016年民事、行政检察工作,请予审议。

 一、民事、行政检察工作发展背景和历史沿革

 我国民事、行政检察工作起步较晚、基础较为薄弱,特别是基层检察院存在重刑事监督轻民行监督的现象。近年来,北京市检察机关高度重视检察监督体系建设,要求回归宪法定位、深耕主责主业,民事、行政检察监督逐渐打开了新局面。2016年8月,按照市检察院改革部署,我院将原民事行政检察处分设为民事检察部和行政检察部两个部门。现民事、行政检察两部共有8名员额检察官、7名检察官助理和2名聘任制书记员。民事、行政检察工作的开展和人员力量得到优化增强,呈现出三个特点:

 一是民事、行政检察工作格局向多元化监督转变。民事、行政检察工作在较长时期内,监督方式仅仅局限于抗诉,民事、行政检察工作几乎等同于抗诉。直到2010年全国检察机关第二次民事、行政检察工作会议召开之后,检察机关逐步探索向多元化监督格局转变。2012—2016年间,民事诉讼法和行政诉讼法相继进行修订,《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》、《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》和《最高人民法院 最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》陆续颁布实施,规范了抗诉、再审检察建议、一般检察建议的适用条件和程序等,为探索建立民事、行政检察多元化监督格局提供了更加完备的法律依据。

 二是民事、行政检察工作重心向同级监督转变。长期以来,由于诉讼制度设置的原因,民事、行政检察办案工作量在市检察院、分院和基层院呈“倒三角”结构分布,而人员配置数量恰好相反,为了缓解这一矛盾,北京市检察机关实行民事、行政申请监督案件协查机制,即分院将受理的对同级法院生效裁判申请监督的案件指令基层院协查办理,基层院民事、行政检察部门投入了绝大部分的精力办理指令协查案件。直到2016年11月25日,市检察院发文取消了协查机制。2017年以来,基层院民事、行政检察受理案件重心转为对同级法院生效裁判申请监督的案件,不再办理分院指令协查案件,同级监督才成为工作重点。

 三是民事、行政检察工作职能向保护公益延伸党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,北京等13个省市检察机关被全国人大常委会授权在履行职责过程中对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域开展公益诉讼试点工作。2017年5月,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》,充分肯定了两年的试点工作。2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议正式确立检察机关提起民事、行政公益诉讼制度,并于7月1日起开始在全国实施。

 二、近年来民事、行政检察工作开展情况

 近三年来,在区委和市检察院的领导下,在区人大及其常委会的监督、支持下,我院依法全面履行民事、行政检察监督职责,坚持严格公正文明司法,不断探索创新工作机制,促进司法改革落地生根,服务区域经济社会发展。

 (一)依法履行监督职责,维护社会和谐稳定

 加大法律监督力度,维护司法公平正义。2014年以来,共受理民事、行政案件477件,其中受理市检三分院指令协查案件390件,占受案总数的82%。我院作为三分院辖区内的6个基层院(朝阳、通州、顺义、怀柔、平谷、密云)之一,承担了三分院60%的协查案件任务。着力保障民生,办理婚姻家庭继承、合同纠纷、医疗纠纷、劳动争议案件325件,占案件总数的68%。服务科技创新,开展科技创新企业劳动争议类案件专项检察监督,保障科技创新企业劳动争议类案件公平、高效办理。

 努力构建多元化监督格局,加大对生效裁判的监督力度,严把案件质量关。对经审查认为裁判确有错误的,提请抗诉、建议提请抗诉共20件,法院再审改判7件。加强对审判活动违法案件的监督,发出检察建议5件,4件被法院采纳。开展执行活动监督,受理执行监督案件14件,发出检察建议3件。加强与法院的沟通联系,建立联席会机制。会签《关于开展执行活动法律监督工作意见》,就怠于执行问题开展专项监督,对法院提供的“终结本次执行程序”卷宗进行审查,以专项通报方式进行反馈。

 大力化解社会矛盾,维护社会和谐稳定。2014年以来,认真审查当事人申请监督案件477件,其中做出不支持监督申请决定448件,占结案总数的94%。多年来,我院在案件办理过程中,坚持做好文明接待和释法说理工作,对重大、敏感案件第一时间制定预案,及时向市检院汇报情况,与分院上下联动,采取联合接访模式,将矛盾化解在基层。与区法院、区司法局等单位加强横向联系,积极开展多元化调解工作,所办案件未发生重大缠访、闹访事件。

 (二)强化内外监督制约,严格公正文明司法

 强化自身监督,严格规范司法。深入开展规范执法专项工作,制定《民事检察调查核实工作规范(试行)》、《民事申请监督案件检察建议工作规定(试行)》,规范了调查核实程序和民事监督检察建议工作。出台《民事、行政诉讼监督案件办理工作规范(试行)》,建立了民事、行政案件审查工作机制,确保案件审查流程规范。全面明晰职责权限,明确民事、行政检察官办案主体责任,对办案数量和标准提出具体要求。完善内部监督制约,充分发挥检察管理监督部的督察作用,以“三个必须六项机制”强化案件质量监督。依托统一业务应用系统,做到对民事、行政办案流程全程监督。

 加强检务公开,接受外部监督。主动接受人大监督,积极向人大报告工作,认真落实审议意见;高度重视代表建议,及时反馈建议办理情况。聘请律师和专家学者组成外部监督委员会,通过参与公开审查和听证、旁听案件庭审、列席有关会议等方式发表意见建议,对民事、行政检察工作进行监督。与区律师协会签署《民事、行政检察听取律师意见、接收律师案件线索移送工作规定》,形成诉讼监督合力。保障当事人合法权益,制定《民事、行政申请监督案件当事人须知》,发放给前来申请监督的群众。通过开展检察开放日活动,加强职能宣传,邀请街乡司法所调解员、社区群众代表来检察院交流座谈。

 (三)深入推进改革创新,推动民事、行政检察转型发展

 做好改革先行先试,落实司法责任制。2014年7月,我院作为全国十七家试点检察院之一,积极推动检察官办案责任制改革试点工作。通过突出检察官办案主体地位,完善民事、行政案件审查工作机制,严格统一民事、行政案件工作流程。改革试点期间,我院受理和审结申请监督案件数量居全市第一。2016年8月,我院按照市检院要求分设民事检察部和行政检察部,进一步加强了对民事、行政申请监督案件审查的流程管理和规范。

 做好公益诉讼试点工作,有效维护社会公共利益。2015年7月—2017年7月,全国人大常委会授权最高检在13个省市检察机关开展公益诉讼试点工作,我院作为试点基层院,院党组高度重视此项工作,检察长亲自抓,第一时间制定工作方案,向区委、区人大进行了专项汇报。2017年初,在区委、区政府支持下,组织召开全区公益诉讼工作推进会,三十余家行政机关主管领导出席,检察机关与行政机关通过“两法衔接”工作建立常态化沟通机制,共同促进依法行政。深挖案件线索,建立了公益诉讼案件线索移转机制,检察机关内部各部门在履行职责中发现的公益诉讼线索及时向民事、行政检察部门移送;建立了案件线索的外部移送机制,检察长、分管检察长多次带队走访行政机关,就线索移送、信息共享、技术咨询等与有关单位建立了协作。主动与人大、政协联系,逐一梳理区人大代表建议236件、区政协委员提案278件。在试点工作开展期间,及时向区委、区人大汇报重大敏感案件的办理情况。

 试点期间,我院民事检察部共排查发现线索30件,其中区环保局向我院移送了十八里店村废机油污染土壤案件,并配合我院民事检察部调查取证,经查该案因废机油的倾倒、储存不当造成遗撒和渗漏,致土壤污染面积约300平方米,特征污染物最大超标倍数为6.11倍。此案已按照管辖规定向市检三分院移送,日前已向北京市第三中级人民法院提起民事公益诉讼。相关人员因涉嫌污染环境罪已被我院批准逮捕。

 试点期间,我院行政检察部共排查发现行政公益诉讼线索30件,向行政机关发出诉前检察建议5件,其中4件涉案的行政机关在收到建议后均及时、依法履行职责,另1件因行政机关未采纳建议、未依法履行职责,我院已向法院提起行政公益诉讼。该案系我院在履职中发现的某市级行政机关未依法履行职责,导致数千平米公园用地被侵占案件。我院向该机关发出检察建议要求其依法对侵占公园用地的单位进行行政处罚,将被侵占的公园用地恢复原状。经过诉前检察建议程序,该机关未依法履职,后我院就其怠于履职向朝阳法院提起了行政公益诉讼。提起诉讼后,该机关表示其先前对法规理解存在偏差,接受检察机关的监督,检察机关的监督促使其工作理念发生了改变、工作模式得以调整。目前,该行政机关已经按照我院诉讼请求对涉案的违法行为进行查处,并对全市范围内公园用地被占用情况进行清理整改。

 (四)大力加强队伍建设,提升执法能力和水平

 加强思想政治、党风廉政教育,保持检察队伍纯洁性。依托我院《党建工作目标评价体系》,明确党建责任清单,细化任务,将党建责任规范化、具体化,实现党建队建和业务工作有机结合、相互融合。通过党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育活动,树立为民执法的宗旨意识和务实廉洁的工作作风。加强党风廉政建设的执法执纪督察,制定“党风廉政建设责任清单”,层层签订责任书,维护党纪政纪和检察纪律的严肃性。扎实开展“两学一做”学习教育,筑牢干警的思想防线和执法底线,积极营造凝心聚力、团结奋进的工作氛围,确保民事、行政检察工作的顺利开展。

 加强教育培训,促进民事、行政检察队伍专业化。以打造民事、行政检察专业化队伍为目标,制定详细的学习培训计划并贯彻实施,积极参加检察系统举办的各级各类培训,主动学习兄弟院的办案经验,邀请专家学者及业务骨干授课,促进办案水平提高。在北京市检察机关第五届检察业务竞赛活动全员统考中,我院名列第一;1件案件获评全国“民事检察优秀案件”;1名干警获评北京市检察机关先进个人。

 三、当前民事、行政检察工作存在的问题和困难

 一是同级监督规模有待进一步扩大,监督质效有待进一步提升。在案件数量上,生效裁判监督案件来源少,总体规模仍与同级监督工作的发展需求存在差距,未形成一定的办案规模。在监督效果上,主要停留在表面问题和工作瑕疵,效果突出的案件少,整体质量亟需提高。二是公益诉讼尚处于起步阶段,案件线索发现困难,人员专业素养有待提高。一方面,公益诉讼线索成案标准高,成型的办案经验积累较少。另一方面,民事、行政检察干警对生态环保、食药安全等专业知识掌握不够,发现案件线索、调查核实证据的能力还有待提高。三是民事、行政检察监督宣传力度还不够,特别是公益诉讼新职能社会知晓度不高,宣传效果未能实现预期目标。

 四、改进民事、行政检察工作的举措

 一是加大同级监督工作力度。与同级法院建立有效沟通联系机制,坚持监督与支持并重,共同维护司法公正与权威。着力加强对裁判结果监督、执行监督和审判人员违法行为监督三项基本职能。加强对民事、行政生效裁判结果的监督力度,维护司法公平公正,保护当事人的合法权益。加强对执行工作的监督,促进执行工作规范化、科技化、信息化。以监督公权力为重心,注重发现审判人员违法行为的案件线索。

 二是加强公益诉讼工作。紧紧依靠党的领导和人大监督,进一步加强与行政机关、人民法院的沟通联系,依法履行职责,找准办理各类案件的切入点。深入排查案件线索,加强与国资委、国土局、食药监局和环保局的沟通联系,健全线索常态化移送机制,拓宽线索来源渠道。牢牢把握公益核心,准确把握法律确定的范围,坚持全面履职与突出重点相结合。坚持检察机关法律监督的职能定位,充分利用诉前程序,促进依法行政。抓好制度建设,坚持精细办案、谨慎用权、规范司法。

 三是加强民事、行政检察职能宣传力度。积极搭建平台,提升检察机关民事、行政监督职能社会知晓度。依法保护当事人、广大人民群众对生效裁判申请监督的权利,引导其运用正确的途径和方式维护合法权益。加强对新增公益诉讼职能的宣传,策划系列宣传活动,畅通发现线索的来源渠道。在前期试点宣传的基础上,提高全社会维护公益、保护公益的自觉性,为检察机关全面提起公益诉讼奠定坚实的舆论基础。

 主任、各位副主任、各位委员,在新形势下,我们将在区委和市检察院的领导下,在区人大及其常委会的监督和支持下,牢固树立“四个意识”,围绕服务全区中心工作,同心同向、主动作为、扎实攻坚,坚持不懈地推动民事、行政检察工作转型升级,以强烈的事业心和责任感,为促进朝阳区依法行政和经济社会发展做出新的、更大的贡献!