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朝阳区人民代表大会监察和司法委员会关于朝阳区人民检察院刑事执行检察工作情况的调研报告

朝阳区人民代表大会监察和司法委员会关于朝阳区人民检察院刑事执行检察工作情况的调研报告 

 刑事执行作为刑事司法的关键环节,是将法律规定的静态刑罚转变为动态实施的过程。在刑事执行过程中,执行主体是否合法有效规范进行执法活动,直接关系到被执行人的诉讼权益、司法机关的公信力以及刑事执行之前进行的所有刑事司法活动的效果。刑事执行检察是指检察机关依照法律规定的权限和程序,对刑事诉讼活动中的刑事强制措施决定、刑事判决裁定和强制医疗决定等的执行情况进行法律监督,发现违法时依法提出纠正意见,目的在于以检察权制约刑事执行权来保障刑事诉讼的顺利进行和国家刑罚权的实现。刑事执行检察是法律赋予检察机关的重要职责,是维护刑罚执行和监管活动公平公正、维护监管秩序安全稳定、维护刑事被执行人合法权益的重要保证,也是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。

 为加强对区人民检察院刑事执行检察工作的监督,促进区人民检察院全面履行职责、规范司法行为、创新体制机制、提升履职能力、增强监督实效,不断提升刑事执行检察工作水平,根据监督法等有关规定,区人大常委会将听取和审议区人民检察院刑事执行检察工作情况报告作为2020年的一项重点监督内容,纳入了9月份的议题安排。区人大监察和司法委员会为协助区人大常委会做好听取和审议区人民检察院刑事执行检察工作情况报告的准备工作,研究制定了专项调研方案,明确了社区矫正检察工作情况、看守所检察工作情况、 羁押必要性审查工作情况、 财产刑执行检察工作情况等调研重点内容和时间进度安排。在做好新冠肺炎疫情防控工作的前提下,通过组织专委会委员和代表小组成员学习《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》《人民检察院刑事诉讼规则》等司法文件,开展案头调研;召开刑事律师征求意见座谈会;书面征求区人民法院、公安朝阳分局、区司法局意见建议;组织委员代表听取区人民检察院工作情况汇报,召开街乡司法所所长座谈会等形式,对区人民检察院刑事执行检察工作开展了调查研究。现将有关情况报告如下。

 一、刑事执行检察工作的发展情况

 刑事执行检察是由之前的监所检察发展而来的,是对监所检察工作的继承、创新和发展。监所检察是一项自1949年检察机关建立就随之开展的工作,指检察机关依法对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所等监管场所的活动是否合法履行监督职责。经历“文革”之后,1978年检察机关恢复重建,监所检察工作也随之得到了恢复和发展。随着国家经济社会和法治建设的发展,监所检察工作也逐步从高墙内走到了高墙外。

 2013年1月实施的刑事诉讼法修正案,对监所检察的职能范围作了重大调整,有的职能“从有到优”,原来固有的职能得到加强和优化,如刑罚执行监督;有的职能“从他有到我有”,如死刑执行临场监督;有的职能“从无到有”,如指定居所监视居住执行监督、刑罚变更执行同步监督、社区矫正执行监督、强制医疗执行监督、羁押必要性审查等新的职能。与以往的监所检察相比,刑事执行检察承担的职责和任务更加繁重,面临的挑战和机遇也越来越大。

 2014年底,最高人民检察院报经批准,将监所检察厅正式更名为刑事执行检察厅。这不仅仅是简单的名称变更,而是从工作内涵到外延的调整,是新形势下刑事执行检察工作布局的调整,更是工作理念、工作原则、工作方式、工作要求的重大转变,标志着原来的监所检察迈入了刑事执行检察的新时期。

 2015年12月4日,最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确规定,刑事执行检察的主要职责包括,(1)对人民法院、公安机关和监狱、看守所、社区矫正机构等执行机关执行刑罚活动和人民法院执行没收违法所得及其他涉案财产的活动是否合法实行监督;(2)对减刑、假释、暂予监外执行的提请、审理、裁定、决定、执行活动是否合法实行监督;(3)对监管被刑事拘留、逮捕和指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人的活动是否合法实行监督;(4)对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限是否合法实行监督;(5)对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查;(6)对强制医疗执行活动是否合法实行监督;(7)对刑事执行机关的监管活动是否合法实行监督;(8)查办和预防刑事执行活动中的职务犯罪;(9)对罪犯又犯罪案件审查逮捕、审查起诉、出庭公诉,对罪犯又犯罪案件的立案、侦查、审判活动是否合法实行监督;(10)受理刑事被执行人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人的控告、举报和申诉;(11)其他事项。2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》,为刑事执行检察部门新增了一项职责任务,即重大案件侦查终结前讯问合法性核查。依据现行法律规定,区人民检察院除了依法不承担(1)对监狱执行刑罚活动实行监督;(2)对监狱的监管活动是否合法实行监督;(3)对减刑、假释、暂予监外执行(监狱)的提请、审理、裁定、决定、执行活动是否合法实行监督;(4)对强制医疗执行活动是否合法实行监督;(5)查办和预防刑事执行活动中的职务犯罪五项职责外,其他监督职责都要依法履行。

 《决定》明确提出,当前和今后一个时期刑事执行检察工作以强化刑事执行监督、强化人权司法保障为主线,在全面履行职责、规范司法行为、创新体制机制、提升履职能力、增强监督实效上下功夫,全面加强对刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行的监督。《决定》明确要求,要加强刑罚交付执行和变更执行监督工作;加强羁押必要性审查工作;加强社区矫正执行监督工作;加强强制医疗执行监督工作;加强刑事被执行人合法权益保障工作。《决定》的出台,对于贯彻落实党中央和习近平总书记重要精神和系列指示,全面落实全国人大常委会审议意见,积极回应人民群众和社会各界的关切,充分发挥刑事执行检察的职能作用,全面加强和规范刑事执行检察工作,推进当前和今后一个时期刑事执行检察工作的创新发展具有十分重要的意义。

 二、区人民检察院刑事执行检察工作主要情况

 为适应刑事执行检察工作形势、要求和职能的变化,2016年,区人民检察院监所检察处更名为刑事执行检察处,依法依规履行刑事执行检察职能。2019年,随着北京市检察机关内设机构改革,刑事执行检察处再次更名为第四检察部,在履行刑事执行检察职能基础上,还承担国家司法救助、国家赔偿、刑事申诉职能。目前,第四检察部从事刑事执行检察工作的干警共11人,其中检察官4人,检察官助理5人,书记员2人,划分为4个办案单元,专、兼职办理各类刑事执行检察案件,履行刑事执行检察职能。

 (一)不断创新监督方式,做好社区矫正检察工作。与区司法局建立社区矫正对象基础数据共享机制,及时发现监督线索。完善文书审查机制、巡回检察机制,明确审查重点,定期对辖区内43个司法所进行巡回检察,切实做到对社区矫正工作情况清、底数明。关注交付执行、监管教育、变更执行等重点环节,对非京籍罪犯、跨区社区矫正对象交付接收情况进行重点监督,对司法所教育管理是否到位进行重点监督,及时发现虚管、脱管、漏管及其它违法问题并及时予以纠正。依法办理撤销缓刑、假释和收监执行审查案件,督促社区矫正对象依法收监执行。建立公检法司社区矫正工作联席会机制,对难点问题开展专题调研,合力推进刑罚执行工作顺利展开。2016年以来,区人民检察院共办理社区矫正监督案件405件,制发纠正违法通知书93份、检察建议书27份,有力地促进了社区矫正工作的规范化发展。其中2件案件获评全国刑事执行检察精品案件,3件案件获评全市刑事执行检察精品及优秀案件。

 (二)发挥传统优势,做好看守所检察工作。严格落实收押检察、出所检察、羁押期限检察、械具检察、禁闭检察、监管活动检察、留所服刑检察等检察监督,强化日常监督,注重监督实效。健全与朝阳区看守所的信息共享、情况通报等工作机制,共同营造良好监管执法环境。通过开展械具、禁闭专项检察,促进执法活动规范化;通过开展监督维护在押人员合法权益专项活动,督促看守所落实未成年人与成年人分押分管规定,有效缓解长期超负荷羁押问题,切实维护在押人员合法权益和监管场所秩序稳定。针对部分律师反映朝阳区看守所律师会见室容纳能力较小、条件较差的问题,对律师会见室开展日常检察与专项检察,及时向公安朝阳分局及看守所提出整改建议,增加会见窗口,提高律师会见率,保障律师会见权益。2017年,在第五届全国检察机关派驻监管场所检察室规范化等级考核评定中,区人民检察院派驻朝阳区看守所检察室首次被评定为“一级规范化检察室”。

 (三)夯实基础,找准重点,推进财产刑执行检察工作。依托最高人民检察院部署开展的财产刑执行检察专项活动,全面核查梳理2013年以来区人民法院财产刑案件及财产刑执行情况的基本底数,建立财产刑执行案件基础信息数据库。将职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪、破坏环境资源犯罪、危害食品药品安全犯罪五类犯罪作为检察监督的重点对象,全面核查“五类”案件财产刑执行情况,坚决纠正违法违规问题。对辖区内社区矫正对象涉及财产刑执行的情况开展全面核查,及时纠正违法违规问题。针对区人民法院存在的判决生效前要求犯罪嫌疑人预缴罚金等问题发出检察建议书,推动区人民法院执行工作流程规范化水平提升。2016年以来,区人民检察院共审查涉财产刑判决8000余份,涉及罚金2亿余元,累计推动20余件案件、超10万元罚金刑得以执行,2件财产刑执行监督案件获评全市刑事执行检察优秀案件。

 (四)加强沟通协调,做好刑罚变更执行监督。依法规范暂予监外执行案件办理工作,针对区人民法院在作出监外执行决定前未征求检察机关意见、暂予监外执行依据错误等问题,及时提出检察意见予以纠正。依法办理暂予监外执行提请、决定审查,主动加强与市院科技信息中心沟通,作为基层院首次开展技术性证据审查,借助“外脑”解决暂予监外执行监督中疑难病情保外就医案件的难题。监督保外就医人员每三个月进行病情复查制度落实,及时纠正未依法履行对暂予监外执行罪犯病情复查监管职责等问题。加强与区司法局沟通,及时获取撤销缓刑、假释及收监执行的建议书及相关材料并进行审查。及时与公安朝阳分局、区人民法院和区司法局做好衔接,督促严重违反法律法规或者监督管理规定、暂予监外执行条件消失应予收监执行的社区矫正对象依法收监执行。2016年以来,区人民检察院共办理暂予监外执行提请、决定审查案件233件,经审查发现不符合暂予监外执行条件案件19件,依法予以纠正;办理收监执行提请、裁(决)定审查案件29件,向有关执行机关发出纠正违法通知7份,均收到回复,促进了刑罚执行变更工作的规范化。

 (五)严格依法依规开展羁押必要性审查工作。大力加强羁押必要性审查权利告知工作,实现权利告知全覆盖。加大释法说理力度,保障在押人员知晓审查的含义、申请方式、时限及相关要求。坚持对所有被逮捕的在押人员进行全面评估、对非法集资犯罪案件同案犯提前跟踪关注、对提出审查申请或依职权发现可以立案的案件进行重点审查,主动开展调查取证工作,确保审查工作有序有效开展。以内设机构改革为契机,制定出台了《关于审查决定变更强制措施及羁押必要性审查案件工作流程》,明确各内设机构的职责任务;强化与公安朝阳分局、区人民法院沟通交流,主动争取外部单位理解与配合,形成“内部机制通畅、外部配合支持”的良好工作格局。2016年以来,区人民检察院共受理羁押必要性审查案件1710件,立案审查719件,提出释放或者变更强制措施建议640件,建议被采纳567件,采纳率为88.6%,办案规模稳居全市基层院首位,实现了办案数量、质量和效果的有机统一。

 (六)加强刑事执行检察队伍建设。面对急剧增加的刑事执行检察各项职能,坚持党建引领,持续强化理论学习,强化党员队伍管理与建设,营造凝心聚力的政治氛围。根据干警年龄结构及经验能力状况,结合各类检察业务相对独立的特点,合理设置办案组,充分发挥老干警经验丰富、善于沟通的优势,与年轻干警实现效果互补,形成团结向上努力争先的工作氛围。重视人才专业化建设,鼓励年轻干警多学多思多写,不断提升刑事执行检察理论功底;通过“手把手”“传帮带”等方式,在实践中提升年轻干警监督办案和释法说理能力。从需求导向、问题导向入手,立足“缺什么、补什么”,突出“实用、实效”,依托“检察官夜校”、驻所检察室“微课堂”等教育培训机制,定期开展针对性业务培训、案例研讨,分层分期加强业务培训和岗位练兵,确保固本夯基、补齐短板,促进各项检察业务提质增效。

 三、区人民检察院刑事执行检察工作中存在的困难和问题

 近年来,区人民检察院根据法律规定和强化监督的实际需要,围绕最高人民检察院确定的刑事执行检察核心业务,准确把握新形势新要求,紧扣刑事执行的关键环节和重点部位,加大监督力度,完善监督机制,提升监督能力,取得了明显成效,但也存在一些困难和问题,主要是:

 (一)监督手段有限,强制力欠缺。刑事诉讼法等法律虽然赋予了检察机关对刑罚执行和监管活动实施法律监督,但规定比较原则,监督手段有限且缺乏强制力。检察机关在开展监督过程中,一旦发现各刑事执行机关存在执法不规范或者违法行为,只能发出检察建议、提出口头纠正或者发出纠正违法通知书,但是这只是一种检察建议权,法律并没有赋予检察机关相应的处罚权,也没有规定被监督机关如果不予纠正的法律后果,从而使得检察机关的监督权不具有当然的刑事执行监督的强制力。如果被监督机关不按照检察机关发出的检察建议、提出的口头纠正或者纠正违法通知书要求进行纠正,检察建议、口头纠正或者纠正违法通知书也就可能会流于形式,常常难以取得很好的监督实效。

 (二)监督职能作用发挥有待提升。受传统监所检察惯性思维的影响,个别干警对新形势下如何全面履行刑事执行检察职能缺乏深入系统的思考,从以“办事”为主的工作模式向以“办案”为主的工作模式转变还没有完全到位。对部分新增检察职能的履行主动探索不够,各项职能履行不平衡。刑事执行检察工作还存在薄弱环节,一些监督难题有待破解,如审前未羁押罪犯判处实刑后“交付难”问题,部分判处实刑但又不符合暂予监外执行条件的被告人“收监难”问题,律师“会见难”问题,财产刑执行情况难以及时掌握问题等。

 (三)监督工作机制有待完善。一方面,随着刑事执行检察职能的增加,区人民检察院内部针对刑事执行检察各项业务、各个岗位、各个环节明确权力边界、司法标准、操作程序和监督责任的工作制度措施有待进一步健全和完善。另一方面,由于执法理念、执法标准等方面存在一定差异,区人民检察院与区人民法院、公安朝阳分局和看守所、区司法局等刑事执行机关之间的协调配合机制还不够健全和完善,协作配合还不够顺畅,偶有政法机关在办案中“内部打架”现象。

 (四)监督信息化建设有待加强。目前,在刑事执行检察工作中,区人民检察院除已与朝阳区看守所实现了信息联网外,与区人民法院、公安朝阳分局、区司法局之间尚未建立起刑事执行工作信息共享平台,区人民检察院还难以做到实时跟踪掌握刑事执行各项业务、各个环节的执行信息,监督质效还不够高。如社区矫正对象的基础数据还要靠人工每月去区司法局拷贝,区人民法院财产刑案件及执行信息还要通过人工阅卷等方式来了解和掌握,大数据、人工智能等智慧检务平台在刑事执行检察工作中的深层次应用还有待加强。

 (五)监督专业队伍建设有待加强。刑事执行检察职能拓展、责任加大、标准提高,对检察干警的业务能力和专业水平提出了更高要求。目前,区检察院专门从事刑事执行检察工作的干警数量与刑事执行检察工作的实际需求还不完全匹配,职能任务重人员少的矛盾突出。个别干警还存在惯性思维、靠经验办事现象,通过创新破解监督难题的能力不强,主动作为意识不强。刑事执行检察业务宽泛,执法办案依据散见于刑法、刑诉法、法规、条例、办法、文件等,工作规范化水平有待进一步提升,运用科技手段提升监督质效的能力还需提高。

 三、对区人民检察院做好刑事执行检察工作的意见和建议

 刑事执行检察是检察机关的一项基础业务,一项重要监督职能。刑事执行检察制度的设立及运行,对于保证刑事执行工作的顺利进行、保证法律法规的准确执行、促进刑事执行中的公平正义等发挥着十分重要的作用。在目前法律规定不甚完备,刑事执行检察工作顶层规范设计还没有完全到位的情况下,就区人民检察院刑事执行检察工作提出以下建议:

 (一)充分发挥刑事执行检察职能作用。一是要准确把握刑事执行检察工作的职能定位,切实树立起维护刑事执行公平公正、维护刑事执行场所监管秩序稳定、维护刑事被执行人合法权益、维护社会和谐稳定“四个维护”有机统一的工作理念。二是要推进工作模式由“办事”为主向“办案”为主转变,实现由被动监督、事后监督向主动监督、同步监督转变。三是要加强对新增职能的研究,聚焦工作重点和薄弱环节,以提高维护刑事执行公平正义为核心价值追求,强化对刑罚交付执行和变更执行活动的监督,努力破解财产刑执行监督的瓶颈问题,积极探索监督促进“收监难”“会见难”等实践难题解决的措施,履行好刑事执行检察各项工作职责。

 (二)建立健全和完善刑事执行检察工作机制。一是要严格按照《人民检察院刑事诉讼规则》和有关决定,认真梳理刑事执行检察各项业务、各个岗位、各个环节,健全内部工作规则和流程,明确各项业务的权力边界、司法标准、操作程序和监督责任,规范权力运行,防止权力滥用。二是要正确处理监督与支持的关系,健全与区人民法院、公安朝阳分局、区司法局之间的联席会议、案情通报、案件移送、信息共享等工作机制,加强协作配合,形成工作合力,杜绝政法机关“内部打架”现象,打造刑事执行检察与刑事执行双赢多赢共赢的工作格局,切实提高监督实效。

 (三)加强刑事执行检察信息化建设。一是要坚持把科技强检作为提高刑事执行检察监督能力和监督质效的重要途径,充分运用科技化、信息化、智能化等手段,提高发现问题、分析问题、解决问题的能力。二是要加快建设与区人民法院、公安朝阳分局、区司法局的刑事执行信息共享平台,完善与看守所的联网,尽快实现刑事执行信息及时共享、实时跟踪监督。三是要与区人民法院、公安朝阳分局、区司法局共同探索推进多部门网上协同办案平台建设,建立统一、规范的办案流程、办案标准,明确各相关部门的职责任务,提高办案质效。

 (四)加强刑事执行检察专业队伍建设。一是要教育引导检察干警不断坚定理想信念,增强党性修养,强化担当意识,严格执行十项禁令,做到敢于监督、善于监督、规范监督。二是要优化刑事执行检察干警队伍结构,根据目前刑事执行检察工作实际需要合理配备人员,确保刑事执行检察各项业务能够顺利开展。三是要加强检察监督能力建设,制定完善岗位素能标准,建立与刑事执行检察专业化要求相适应的教育培训制度,通过组织专业培训、岗位练兵、业务竞赛等方式,着力提高检察干警的业务素质,大力提升专业化办案水平,努力建设一支政治坚定、素质过硬、监督有力、敢于担当、清正廉洁的刑事执行检察队伍。