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朝阳区人大城市建设环境保护委员会关于区政府实施《朝阳分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)》情况的调研报告

朝阳区人大城市建设环境保护委员会

关于区政府实施《朝阳分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)》情况的调研报告

 从2018年开始,区人大常委会连续三年对朝阳分区规划编制及实施情况进行监督。2019年11月,《朝阳分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)》(以下简称“分区规划”)被北京市人民政府正式批复实施。为落实《北京市城乡规划条例》第五十四条“本市各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况”的规定,推进分区规划顺利实施,深入落实《北京城市总体规划(2017年—2035年)》中确定的宏观战略目标和底线管控要求,2020年,区人大常委会继续加强对分区规划实施情况的调研力度。现将调研情况报告如下:

 一、调研工作开展情况

 (一)明确工作思路与重点。为加强对朝阳分区规划实施工作的督办力度,区人大城建环保委成立由区人大常委会副主任胡良森同志担任组长,区人大城建环保委主任委员、区人大常委会城建环保办公室主任邢平芳同志担任副组长的议题督办工作小组。工作小组制定了议题督办方案与调研方案,明确将重点调研分区规划目标指标有效传导方面采取的举措、分区规划重点任务落实情况、分区规划实施过程中对系统治理“大城市病”的思路与举措、分区规划实施过程中对满足市民“七有”“五性”需求方面的思路与举措、分区规划实施的保障机制落实情况等。

 (二)加强工作沟通与部署。为做到督办工作与疫情防控统筹兼顾,城建环保委主动创新工作方式,通过线上方式,与市规自委朝阳分局加强日常沟通联系、及时交换工作意见,及时了解分区规划实施动态,促使议题督办循序渐进。为加强工作部署,城建环保委通过微信群及时征求了城建环保专委会委员及专业代表小组代表对本议题督办方案及调研方案的意见建议,并结合委员代表意见,进一步完善工作方案,动员委员代表积极参与督办工作。

 (三)夯实调查研究工作。为动态深入了解分区规划实施进展情况,区人大城建环保委结合议题性质,采取了座谈、视察、文本分析等多种督办方式。一是围绕分区规划落实情况先后三次组织召开调研座谈会。第一次调研座谈会由区人大常委会副主任胡良森主持召开,会议正式通报了议题督办方案,听取了分区规划截止到5月底的实施情况,听取了与会委员和代表对分区规划实施的意见建议。第二次和第三次调研座谈会由区人大常委会主任陈宏志主持召开。第二次座谈会听取了市规自委朝阳分局关于班子成员分工情况及分区规划截止到8月中旬的实施情况。会议就我区市郊铁路及微中心建设等情况进行了交流,就分区规划实施中的难点问题进行深入调研。第三次座谈会听取了相关部门关于望京小街、亮马河四环以上段景观廊道建设情况的汇报,听取了与会代表意见建议。二是及时组织开展视察活动。8月初,胡良森副主任带队,实地察看了十八里店村拆迁腾退情况及双井街道“井点”小微空间改造现场情况,并随行听取了市规自委朝阳分局关于减量任务落实情况及责任规划师参与基层治理工作情况的汇报。十八里店地区累计拆除面积710万平方米,疏解人口约15万人,将尽快实现十八里店村整村腾退,全部“滞留户”和“非宅”清零,助力城市化和绿化隔离地区建设。“井点”小微空间改造是朝阳区首个建成落地的微空间项目,致力于打造“全要素”的休闲娱乐健身空间。通过“四个一”(一个居民公约、一个有效组织、一个开放机制、一个可持续形式)运营机制进行场地的有效维护。8月20日,陈宏志主任、胡良森副主任带队视察了望京小街、亮马河四环以上段景观廊道建设等工作。三是对分区规划相关文本资料进行分析研究。城建环保委对朝阳区2020年市区重点项目建设清单、关于解决历史遗留问题的方案等文本资料进行了分析研究,深入了解了我区重大项目规划建设情况及历史遗留问题解决思路。

 (四)加强审议工作。8月27日上午,区人大城建环保委召开城建环保委员会暨专业代表小组会,初审了朝阳区人民政府关于《朝阳分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)》实施情况的报告、区人大城建环保委关于对区政府实施《朝阳分区规划(国土空间规划)(2017年—2035年)》情况的调研意见,区政府和区人大城建环保委分别结合委员代表意见建议进一步完善相关报告。9月15日,主任会审议该议题,区政府和区人大城建环保委结合主任会审议意见,进一步完善相关报告。

 二、朝阳分区规划实施进展情况

 经过调研,委员和代表们认为区政府积极落实市政府关于分区规划的批复精神,将分区规划作为我区空间发展指南、可持续发展的空间蓝图、各类开发保护建设活动基本依据,紧紧围绕首都“四个中心”功能建设,立足我区城市战略定位,突出“文化、国际化、大尺度绿化”主攻方向,坚持“七有”“五性”民生需求导向,克服困难、加强研究、周密部署,认真组织实施分区规划,各项工作取得显著成效,我区城市规划建设管理水平得到新的提升,城市功能不断优化,人民群众获得感不断增强,我区国土空间治理体系和治理能力现代化水平进一步提升。

 (一)分区规划核心指标完成较好

 为严格落实减量任务,我区将各乡集体土地城乡建设用地减量情况纳入考核范围,坚持减量图斑上图作业和外业检查相结合;结合“疏整促”、百万亩造林,有序推进“拆”“绿”“验”各项工作;及时开展减量用地核查工作。2020年,我区需完成城乡建设用地减量任务17平方公里。从我区首轮减量地块核查工作情况看,现阶段已完成的约14平方公里减量地块实地核查中,约8.7平方公里初步具备减量验收条件,约占减量总任务的51%。(减量地块分布图和街乡任务见附件2和附件3)

 (二)“三级三类”国土空间规划体系不断健全

 “三级三类”国土空间规划体系中,“三级”是指市、区、乡镇三级。“三类”是指总体规划、详细规划、专项规划。分区规划即为我区区级总体规划,详细规划又分为街区指引、街区控规、规划综合实施方案三个层面。规划综合实施方案又分为区域规划指标的规划实施方案、试点乡规划实施方案、依据具体项目编制的规划实施方案

 1.积极推进街区指引编制工作。我区在街区指引编制过程中积极传导总规和分区规划确定的规模、空间、品质方面的刚性要求,深化用地资源梳理,夯实基础底数,算好减量账。目前已完成街区划分、街区三大设施(公共服务设施、市政交通基础设施、安全设施)缺口核算、人地房等核心指标分解细化工作。街区划分方面,已将全区划分为193个街区单元和1个统筹单元。

 2.积极推进街区控规编制工作。我区预计三年内完成41个需新编街区控规编制工作。本年度预计完成第四使馆区周边地区(东坝中区)的2个街区和朝阳园北区街区控规编制试点工作。

 3.积极推进规划综合实施方案编制工作。关于确认区域规划指标的规划实施方案方面,我区对孙河乡苇沟上市地块及崔各庄南皋组团项目的规划实施进行了推送。关于试点乡规划实施方案方面,我区完成王四营乡土地一级开发项目(一期)及管庄乡郭家场上市地块项目两个试点乡的规划实施方案。关于依托具体项目编制的规划实施方案,我区积极推进了双井街道百子湾南区规划综合实施方案。

 4.积极推进专项规划编制工作。我区结合街区指引编制工作,正在推进功能疏解、产业发展等38项专项规划编制工作。

 5.积极推进分区规划实施与“十四五”规划编制有机衔接。配合市规自委开展《北京市国土空间近期建设规划暨北京城市总体规划实施工作方案(2021年—2025年)》编制工作,并积极推进《朝阳区“十四五”时期推进城市有机更新路径措施研究》编制工作,为“十四五”规划编制提供有力支撑。

 (三)分区规划实施工作稳步推进

 1.完善实施机制。一是注重发挥区委城市工作委员会牵头抓总作用,明确年度23项重点工作任务。二是建立朝阳而治责任规划师制度,充分发挥责任规划师在联系群众、社会治理、规划实施等方面的作用,积极为责任街区进行规划解读和技术服务,助力责任街区治理“大城市病”。三是落实“一年一体检”工作机制,积极组织开展2019年城市体检工作。

 2.积极保障重点项目建设。为认真处理好发展和落实指标管控的关系,我区加强资源统筹利用,优先保障民生服务和重点项目工程建设,探索建立公共服务设施、重大项目指标统筹池。为切实推动市区重点项目落地见效,正确处理减量发展与稳增长促投资的关系,成立规划审批和土地供应专班,扎实推进重点项目建设,对功能区、绿隔地区、城市建成区分区分类和精准施策,提高地区规划实现率;对于需要办理规划土地手续的项目,形成从研究到审批的全周期闭环管理;坚持并联审批,提高工作效率。目前为止,我区已办结或已形成投资的市区重点项目有102个,涉及投资421.8亿元,待完成项目16个。

 3.努力优化区域功能。一是加强城乡统筹。研究制定《关于加强农村地区项目建设管理指导意见》,推进农村地区建设项目发展;研究制定《关于切实推进“村地区管”工作的意见(试行)》,开展利用农村集体建设用地补足公共服务设施短板研究,推进城乡公共服务设施均等化。二是推进城市有机更新。为实现存量提升,优化人居环境质量,我区在分区规划实施过程中积极把好“三大”主攻方向,统筹推进重点地区规划建设、城市有机更新、城乡减量发展、基层治理等工作。尤其是在全区创新开展“微空间•向阳而生”项目,创新探索出以“社会力量出资、责任规划师出智、各级政府部门出力、人民群众满意”的城市更新改造模式,进行朝阳区小微空间试点改造。2020年确定了五个小微空间试点项目,目前,“井点”已经建成落地,小关街道惠新东街“幸福甜甜圈”、常营乡福第社区“玫瑰童话花园”改造项目已开工,南磨房乡南新园东小区小微空间、太阳宫乡芍药居北里208号楼前空间计划于近期开工建设。此外,我区还打造了劲松模式、望京小街等城市更新改造案例。三是推进生态环境修复。我区积极推进了一道和二道绿隔地区公园、温榆河公园朝阳段建设,积极利用农村集体建设用地腾退空间开展大尺度绿化,还完成了亮马河四环以上段景观廊道建设等环境工程项目建设。

 4.认真处理历史遗留问题。为应对历史遗留问题,我区制定《朝阳区关于解决农民安置房未批先建问题及加快办理规划建设手续的工作方案》及《朝阳区关于解决历史遗留房地产开发项目不动产登记工作的方案》,积极推进历史遗留项目手续办理,现已完成3个农民安置房项目前期手续补办,核发4个建设工程规划许可证,年内拟推动完成办理农村安置房不动产权证约1300户。

 5.深入推进自然资源领域问题整改。我区以推进“违建别墅、绿地认建认养及‘大棚房’”等专项整治工作为突破口,扛起巡视整治政治责任,重塑朝阳区规划和自然资源领域政治生态。

 三、分区规划实施过程中面临的问题

 经过调研,委员和代表们认为,朝阳分区规划在实施过程中还面临以下问题:

 (一)减量任务压力依旧较大

 目前为止,我区2020年减量任务要完成预期目标,还有大量工作要做。一是在减量任务完成过程中,我区人、地、房减量任务重,在街区指引编制过程中,指标细化分解尤其是建筑规模分解较为困难。二是随着工作向纵深推进,集体建设用地减量空间缩小,疏解腾退难度越来越大,后期完成2035年净减量71平方公里的目标任务艰巨。三是由于土地开发成本不断增加,土地腾退、达到减量认定标准面临资金约束。四是减量指标认定方面还存在制约因素,用地指标按功能进行复合计算还面临困难,国有用地减量认定标准还不完善。

 (二)城市发展不平衡不充分问题依旧突出

 一是城乡差距仍然较大。占朝阳区全区面积3/4的农村全境处于首都规划中心城区范围内,农村地区现阶段也是完成减量任务的重要区域。但是农村地区要落实中心城区的定位还面临大量工作任务,农村地区在教育、医疗、环境品质等层面与城市地区还有差距,减量背景下农村集体产业项目发展面临较大挑战,农村社区管理水平还需进一步提升,农民市民化意识及文明素质还有待提升,农村地区改造和综合整治力度还需进一步加大。二是公共服务供给还不能完全满足市民“七有”“五性”需求,区域之间供给还不太均衡,公共服务设施、市政和交通设施、安全设施用地缺口还需进一步加强统筹。三是历史遗留问题依旧较多,历史遗留下来的未批先建项目建设工程许可证、验收等手续办理压力较大,部分农民安置房产权证办理还存在困难,容易引发社会矛盾。四是城市有机更新还处于点上铺开阶段,全域内的有机更新水平还需再提升。

 (三)系统治理“大城市病”任务依旧艰巨

 在现行资源环境约束趋紧的情形下,分区规划有效实施是提升我区城市治理体系和治理能力水平的关键因素。但从12345接诉即办、区人大常委会“代表联系选民月”、市区乡三级代表网络监督城市管理平台等途径反映的意见建议情况看,我区交通拥堵、违法建设、老旧小区改造、垃圾分类、物业管理等层面的问题依旧突出,对我区“文化、国际化、大尺度绿化”主攻方向的实现形成一定挑战,急需在分区规划实施过程中予以缓解。

 (四)规划实施保障机制有待加强

 一是与“三级三类”国土空间规划体系相匹配的规划管理机制尚未完善,分区规划实施管理办法及有关细则、街区指引管理办法等政策文件还在研究制定过程中。二是规划、审批、建设、管理等部门在分区规划实施工作上的综合统筹机制有待加强。三是针对责任规划师在推动解决区域突出问题方面的作用发挥还不够充分的情况,应进一步完善责任规划师履职机制。四是土地集约利用工作机制有待完善。

 (五)市民规划意识还有待增强

 分区规划在实施过程中做了大量宣传工作,但是宣传覆盖面有待扩大,宣传形式有待丰富,政策解读及技术指导力度有待加大,市民对分区规划的认知度、理解度、共识度有待进一步提升,市民在分区规划实施过程中的参与度还不够。

 四、关于推进分区规划实施的意见建议

 针对朝阳分区规划实施过程中存在的问题,委员和代表提出以下意见建议:

 (一)持续完善分区规划体系

 积极适应“三级三类”国土空间规划体系新要求,结合我区工作实际,在层层传递并严格落实总规宏观战略目标和底线管控要求的基础上,适应精细化管理和城市品质管控需求,加快编制街区指引、街区控规及规划综合实施方案,重要区域、重要节点、重要路段、重要功能区都要编制设计导则。逐步完善各类专项工作方案,统筹专项工作空间诉求。

 建立分区规划实施与“十四五”规划编制衔接机制,对未来发展进行空间保障和空间引导。

 落实市级部门分区规划实施管理办法及有关工作细则、街区指引管理办法,不断完善新国土空间规划体系下的管理机制。

 (二)正确处理减量发展与高质量发展的关系

 坚持减量不减发展。朝阳是首都“四个中心”的集中承载地,应持续聚焦“三化”主攻方向,积极适应新时代新发展新要求,增强规划实施的前瞻性,争当高质量发展排头兵,确保“四个中心”功能定位在朝阳形成生动实践。一是坚持稳投资、促消费,加快重点项目前期手续办理,推动市区重点项目加快落地,稳定投资规模。二是转变发展模式与发展理念,注重产业结构升级和用地结构调整,大力发展“高精尖”产业。三是积极保障农村集体产业发展,确保农村集体产业用地指标,加快农村集体产业项目审批速度,推动农村地区产业发展,严格落实“六保”“六稳”工作要求,减少社会不稳定因素。

 加强土地集约利用。一是要加强对全区低效低质空间、闲置用地及疏解腾退后用地等土地类型的梳理及统筹利用,盘活现有土地资源。二是着眼于城市可持续性发展,完善土地集约利用工作机制,实现功能要素聚焦、空间布局集约、土地效益高效。三是针对待开发利用土地的规划,充分考虑各街乡项目发展实际,认真征求街乡意见,避免引发社会矛盾及新的历史遗留问题。四是要着眼于减量任务的完成,充分考虑资金因素对疏解腾退及土地开发等工作的影响,把握工作节奏,合理控制规划实施成本。

 (三)注重存量空间的更新与提升

 随着分区规划实施进入控增量、优存量的转型发展阶段,应更加注重存量空间的更新与提升,努力实现街区修复、生态修复,优化区域功能,打造宜居环境。

 逐步推进城市有机更新。一是立足群众“七有”“五性”需求,充分发挥“劲松模式”、“望京小街”、“井点”等城市有机更新试点建设经验,逐步在全域范围内开展城市有机更新。二是用好市郊铁路资源,抓好沿线环境整治。三是充分发挥责任规划师和设计行业人员在城市有机更新中的作用,提升城市设计品质,彰显朝阳城市特色。四是将城市更新与系统治理“大城市病”有机结合,加强群众和代表反映问题的规律性研究,系统研究交通拥堵、物业管理、垃圾分类、老旧小区改造等重点工作,补齐民生短板,完善城市治理体系,提升城市精细化管理水平。

 注重保障功能需求。在分区规划实施过程中,注重保障功能需求,充分考虑三大设施配套用地,补齐城市公共服务设施、安全设施、市政交通基础设施短板。要按照“国际国内双循环相互促进的新发展格局”的战略思路,加强规划实施探索,强化规划对我区关键环节、关键领域、关键产品的保障能力。

 注重区域均衡发展。有针对性地完善城乡结合部地区的规划,加强城乡结合部地区规划实施工作,财政资金向推进城乡统筹发展倾斜。推广王四营地区减量发展试点经验,有序引导集体建设用地减量腾退,实施乡村振兴战略,实现绿地建设和生态修复,打造农村治理精品区域,提升我区整体环境发展品质。

 (四)完善分区规划实施保障机制

 完善统筹联动机制。一是加强市区协同,进一步优化减量认定标准。二是增强部门之间的统筹联动,实现部门间用地功能的复合考虑,推动减量指标认定以功能实现为主、不以技术层面标准为主。增强部门之间在规划、建设、管理工作中的衔接力度,提升我区城市治理综合效能。三是理清区级和街乡级规划事权,落实各级规划主体责任。四是在分区规划实施过程中,积极构建“党委领导、政府主导、社会参与、多方协同”的社会治理机制,充分发挥社会资本的作用。

 完善并落实规划实施机制。一是优化责任规划师管理机制。督促责任规划师在履职过程中加强基层调研力度、摸清摸准情况,充分发挥责任规划师在推动解决历史遗留问题方面的作用。二是积极研究国有土地减量认定标准、国有土地减量流程,完善相关工作政策与机制,为完成2035年减量任务奠定基础。三是将处理历史遗留问题的政策、方案、机制落实落地,完善工作计划,加大工作力度,逐步解决当前面临的历史遗留问题。四是积极落实“一年一体检、五年一评估”的城市体检工作机制,根据体检结果,及时改善规划实施方式。

 抓好规自领域问题整改落实。一是明确我区规划和自然资源管理权限边界、责任、程序、条件界定,强化过程监督。二是严守“双控”“三线”。加强减量地块核查力度,严格减量地块用途管控,避免减量用地反复现象,加强战略留白用地管理。三是结合资源现状,深入抓好疏解非首都功能工作,控制人口规模。四是加大执法力度,认真处理违法建设问题,优化提升规自领域政治生态和体制机制。

 (五)增进社会规划意识

 进一步做好分区规划实施技术指导、政策解读、工作宣传等工作,充分调动各部门、各社会单位和市民的力量,在规划实施环节形成共识。分区规划宣传应创新形式、更接地气儿,让市民更加直观全面深刻的感受到家门口未来生活图景,引导市民更积极地参与城市建设、更新与治理,形成规划实施的多元共治格局。

附件:1.名词解释

      2.朝阳区2017年—2020年城乡建设用地减量分布图

      3.各乡2020年减量任务统计