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朝阳区人民政府关于实施《北京市生活垃圾管理条例》情况的报告

朝阳区人民政府关于实施《北京市生活垃圾管理条例》情况的报告

——2020年10月22日在朝阳区第十六届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

朝阳区人民政府副区长  暴  剑

主任、各位副主任、各位委员:

 我受文献区长委托,代表区政府向区人大常委会报告我区实施《北京市生活垃圾管理条例》情况,请予审议。

 新《条例》实施以来,垃圾分类工作成为了各级党委政府工作的重点、社会各界关注的焦点、居民群众关心的热点。在区委的坚强领导下,在区人大及其常委会的监督和指导下,我区深入贯彻落实习近平总书记对垃圾分类做出的系列重要指示,坚决落实新《条例》各项规定和市委、市政府各项工作部署,主动作为、履职担责,积极探索垃圾分类朝阳路径,全面打响垃圾分类“持久战”,全区垃圾分类工作体系初具雏形、社会共识初步达成、分类减量初见成效。

 一、基本情况

 我区垃圾分类工作涉及居民小区2485个、社会单位1.15万家,涵盖居民139万余户、常住人口347万,2019年全区日均产生生活垃圾5450吨,约占全市的1/5,劲松、双井等13个街乡通过北京市生活垃圾分类示范片区创建验收。新《条例》实施五个多月来,我区垃圾分类工作按照市级指导、区级统筹、街乡推进、全民参与的模式组织开展,在全区各部门和街乡的共同努力下,厨余垃圾日均分出率从5月份的2.18%提升至9月份的18.42%,并探索出“党建引领+居民自治”的呼北模式、“分类三集中、垃圾不落地、社区无桶化”的甜水西园模式等好经验、好做法。

 二、新《条例》落实情况

 新《条例》是我市首次对2012年条例进行的修改,修订征集了1.5万人大代表和24万余群众的意见建议。我区在落实过程中,重点围绕进一步打通垃圾分类全链条,从三个层面入手,推动新《条例》在朝阳落地见效。

 (一)抓住党委领导“火车头”,强化全方位统筹,努力形成推动新《条例》实施的强大合力

 新《条例》首次明确了垃圾分类“党委领导”的新定位。为此,我区把垃圾分类作为“一把手”工程,按照战时指挥机制,设立由王灏书记和文献区长任双组长的垃圾分类推进工作指挥部,组建区级专班,制定行动方案,建立工作例会、联络员通气、自查考评、通报督办等制度,高位统筹推进各项任务。区四套班子领导分片包干,“四不两直”开展检查,特别是7-8月,区人大组织全区人大代表,围绕桶站设置、规范收运等六项内容,对43个街乡近700个小区(村)开展检查,对我区垃圾分类工作的推进发挥了重要的监督指导作用;同时,我们也将区人大代表的两轮检查中发现的问题第一时间要求街乡进行整改,并将整改结果反馈区人大,将问题小区纳入垃圾分类日常检查范畴,举一反三,形成长效检查机制,达到“以查促进”的效果。健全生活垃圾管理台账,落实 日工作提示、周报、月专刊和月总结机制,将垃圾分类工作情况纳入街乡书记点评会内容,约谈排名靠后的街乡主要领导。将垃圾分类纳入地区党建工作内容,形成党建引领、居民自治、居委协调、物业参与的“四位一体”工作格局。打好“区级联合专业查、街乡覆盖全域查、执法部门对口罚”的监督检查“组合拳”。截至9月30日,区指挥部组织相关力量对全区居民小区开展“三轮次全覆盖”检查;教育、医疗、文旅、商务等部门落实行业管理责任,开展专项检查;区城管执法局检查社会单位3万余个、居住小区7392次、立案1404起、拟处罚120余万元,区市场监管局检查经营主体1.9万余个、现场处罚38起。

 (二)发扬群众工作“传家宝”,动员全社会响应,努力营造推动新《条例》实施的浓厚氛围

 新《条例》的一大亮点就是突出了多元共治社会协同的新理念,要构建政府、居民、企业、社会组织、志愿者队伍等多元主体共同参与的“共建共治共享”治理新格局,变外压性为内生性。为此,我区把社区作为垃圾分类的“主战场”,广泛开展“我分类、我承诺”活动,依托疫情防控“爬楼图”和相关基础数据,全面开展敲门行动,逐户签订承诺书,3.5万名机关干部带头签订承诺书。发挥党员“双报到”作用,在职党员、志愿者参与桶前值守活动。把垃圾分类纳入“爱国卫生运动”和“周末卫生大扫除”活动,推动垃圾分类理念进单位、进课堂、进家庭、进社区。通过物业、餐饮等行业协会发起倡议,倡导文明健康、绿色环保生活方式。在部分街乡推广监控视频和语音播报系统,引导居民正确投放垃圾。完成全区垃圾分类曝光平台二维码的张贴工作,畅通居民反映问题渠道。及时回应12345市民服务热线等渠道反映的垃圾分类诉求意见,迅速进行整改。建立区、街乡、社区“三位一体”的宣传培训机制,通过垃圾分类指导图例、“垃圾分类我最行”微信小程序、“分小萌”志愿者、5部微动漫、北京朝阳APP、朝阳群众抖音号、快手号等形式和渠道,线上线下多种方式开展宣传,广泛营造垃圾分类浓厚氛围;各街乡宣传动员“妙招”频出:望京“垃圾分类主题网红墙”、六里屯“垃圾分类拍手谣”等,促进居民从“我要分”向“我会分”逐步转变;全区围绕“垃圾分类”相关内容,累计报道3200余篇次,推动垃圾分类成为常识共识和自觉行动。

 (三)用好城市治理“绣花针”,建立全分类体系,努力提高推动新《条例》实施的质量效果

 垃圾分类是一个环环相扣的完整链条,新《条例》规定“本市按照全程管理、系统衔接、科学分类、适应处理的原则建立垃圾分类制度,对生活垃圾实行分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”。为此,我区重点从垃圾分类全链条入手,坚持有序“增”与按需“减”相结合、软件与硬件相结合,层层落实政府主体责任,提高精细管理水平。推进“撤桶并站”,由2.5万组降至1.8万组;全面取缔居民小区、平房区地搓站,升级为垃圾分类标准桶站;完成148辆垃圾清运车标准化喷涂和106座垃圾楼标识改造提升,新建16座农村地区垃圾中转站,年底前全区将有120座垃圾楼具备分类功能,全部垃圾楼实现计量称重。严格收运管理,明确各单位、小区垃圾流向,落实“不分类不收运、不密闭不收运”,全区垃圾全部实现密闭收运。推动垃圾不落地,建立大件垃圾、装修垃圾收运体系,畅通收运、处置环节,实现闭环管理,垃圾源头产生量大幅减少。加强农村中转站管理,所有进站车辆安装GPS并纳入信息化管理系统,实现可查可控。高标准建设使用高安屯垃圾焚烧发电厂和朝阳清洁焚烧中心,建成全市首个采用PPP模式建设的建筑废弃物资源化利用中心,年处理能力达123万吨。

 三 、存在问题及原因分析

 通过对市区检查及市民热线情况进行梳理,我区在落实新条例过程中还存在一些问题,主要体现在六个方面:

 (一)管理责任仍有缺位。从检查执法情况来看,我区在桶站值守、标识设置、厨余垃圾分类效果等方面存在的问题较为突出。我们目前分析,主要有三点原因:一是责任主体履职不到位。新《条例》已明确了垃圾分类十类责任主体,但部分物业服务企业在日常管理、分类收运等工作中仍有履职不到位的现象,由街乡兜底的小区还存在责任主体不明确、履职不到位的问题。同时,在目前垃圾分类任务重、时间紧的情况下,我区主要以政府购买服务的形式来助推垃圾分类工作,一定程度上使很多社区产生了依赖性和惰性,没有真正做到全面动员。二是广泛共识未形成。目前,推动垃圾分类工作主要依赖于社会宣传以及小区、党政机关等评优考核方式,垃圾产生者和分类参与主体在责任、利益上与分类效果之间的利害关系较弱,存在“高认知、低行动”的知行背离问题。党建引领作用尚未充分发挥,在“撤桶并站”等问题上还存在“生搬硬推”的做法,导致居民因不理解而投诉,这是共商共治的作用发挥不充分的体现。三是社会发动仍不足。目前社会发动主要依靠各单位、小区或第三方服务企业自行开展相关工作,在社会组织和志愿者培育方面,还缺乏行之有效的思路和行动,垃圾分类全社会自觉行动的效应还未真正形成。

 (二)两网融合进展缓慢。可回收物再利用是实现垃圾减量的重要突破口。虽然“两网融合”提出了很多年,但融合进展缓慢,这是全市面临的问题,可回收物运营主体、可回收物体系建设规划和标准、两网融合主体企业运营内容、分类各环节责任、低值可回收物补贴办法等均无相应的政策支撑;我区存在问题主要表现在一是可回收物交投点未能实现全覆盖。随着近年来“拾荒大军”从回收领域的逐渐退出,前端居住小区除了一些散兵游勇收购少部分可回收物,尚无规范系统的可回收物交投点,导致居民分出来的一部分可回收物,特别是低值可回收物混入生活垃圾收运网络;二是后端的分拣和资源化的规模效益尚未形成。我区规划布局两座分拣中心,目前运行了高安屯一座分拣中心,黑庄户分拣中心运行模式尚未确定,再生资源末端处理能力不足也影响了前端分类。

 (三)收运处理仍有缺口。一是分类收运能力欠缺。目前全区现有垃圾楼284座,到今年底具备厨余分类功能的120座,垃圾楼数量和能力尚不能满足分类需求,同时,区环卫中心运力与运输需求还有一定的差距,特别是新条例实施以来,厨余垃圾大量增加,只能用其他垃圾车收运厨余垃圾,收运能力欠缺影响前端分类积极性;二是分类处理能力不足。目前,我区缺少厨余垃圾资源化处理设施,厨余垃圾全部运往市属平台大屯转运站进行转运,存在运距长、回箱慢等问题。常出现前端“咳嗽”后端“感冒”的情况,后端处理能力不足严重影响中端收运效率,形成连锁反应。

 (四)源头减量还有空间。一是消费习惯很难改变。随着居民生活水平的快速提高,很多快餐式消费理念被植入进来,短期内很难进行“高速刹车”。二是从意识转化到行动还需要时间。生活垃圾强制分类推行时间尚短,社会单位和广大居民还未能真正将意识落实到行动上,也有些社会单位只是为了应付检查,缺乏行动的主动性和迫切性。三是需要更高层面的协调。源头减量有些政策(如垃圾收费、可回收物低值补贴等)需要从国家和市级层面制定,并层层落实,从区级层面,由于缺少明显的政策实施边界,难以自行完成。

 (五)分类质量依然不高。一是居民习惯尚未全面养成。通过国内外垃圾分类管理的经验来看,居民垃圾分类习惯的养成需要三四十年,甚至更长的时间。目前还处于居民被动改变习惯的阶段,行动尚未走上正轨。二是对垃圾分类的实施主体要求不够明确。部分小区的桶站值守人员直接进行分拣,代替居民分类投放,导致居民误以为自己不用在家里分类,混合后再进行分拣,会进一步影响分类质量。三是精细化管理水平不足。尚未建立完善的的信息化监管平台,目前只能对部分环节(如运输车辆)进行实时监管。对垃圾分类各环节的统计计量还未完全实现信息化和源头可溯。部分低值可回收物在后端出路不畅通的情况下,也会进入其他垃圾中进行收运处理。

 (六)资金投入压力较大。一是垃圾分类系统建设和运行的硬性投入较大。垃圾分类桶站建设、车辆配备、资源化和处理设施的建设以及设施设备的运行维护,都需要大量的资金投入。尤其是政府购买服务开展垃圾分类的财政压力较大。二是体系长效运行的软性投入较大。垃圾分类的宣教培训、日常考核等需要额外的长期投入,而且这些投入没有固定的额度和时间标准,长此以往财政负担较大。三是收费机制不健全。垃圾分类工作单纯依靠政府投入不仅可能造成财政负担过重,也不利于增强居民开展垃圾分类的参与感。目前垃圾收费未与垃圾分类效果相衔接,收费标准过低,不能有效的体现“谁产生、谁付费”的原则,且从区级层面难以制定和落实。

 四、下一步工作安排

 垃圾分类,事关千家万户。结合习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上的指示精神、蔡奇书记来我区调研时的工作要求、市指挥部最新的工作部署,针对前期市区检查中发现的问题,下一步,区生活垃圾分类推进工作指挥部将继续以问题为导向,以创建生活垃圾分类示范片区为切入点,坚持系统思维、科学谋划、循序渐进,从以下几方面工作推动我区垃圾分类工作落实落细。

 (一)强化党建引领,推动全社会治理。推进垃圾分类工作,重点在于推动“全社会治理”,要将垃圾分类与社区治理相结合,通过推动“全社会治理”,促进习惯养成。垃圾分类是一项长期、艰巨的社会系统工程,需要政府、单位、企业、居民、物业等利益相关方的深度协同,形成治理合力。工作的启动期具有“攻坚战”的性质,需要政府发挥统筹作用,推动垃圾分类从行业管理向社会治理转变。各级党委把垃圾分类纳入地区党建工作内容,以党建引领垃圾分类工作的同时,通过垃圾分类工作增强党组织的号召力、凝聚力和战斗力,形成了党建引领、居民自治、居委协调、物业参与“四位一体”的工作格局。各街乡党政一把手要亲自抓,要完善制度规范、协调部门联动、深入社区基层,开展美好环境与幸福生活共同缔造活动,充分发挥社区党组织、居民委员会以及业委会(物管会)、物业企业、辖区单位作用,统筹用好街巷长、小巷管家等力量,广泛发动群众,推动社区共商共治,强化社区、物业、居民的责任,强调第三方服务企业的辅助作用,做好第三方服务企业会逐步退出的长远准备。同时,参照疫情防控期间干部下沉打卡方式,进一步规范广大党员干部垃圾分类桶前值守,在此基础上,通过一定的物质奖励吸引更多社会志愿者参与值守,迅速提升桶前值守参与率。通过自治、法治、德治的有机结合逐步提高垃圾分类的社会参与度和精准投放率。

 (二)强化“两网融合”,打通“全产业链条”。推进垃圾分类工作,亮点在于打通“全产业链条”,形成长效机制。垃圾分类是准公共物品,必须通过政府“有形之手”和市场“无形之手”同向发力,由政府引导企业打通垃圾分类和资源回收之间的全产业链条。换言之,垃圾分类既是一种环保活动,也是一种经济活动;垃圾分类既要有环保目标,也要符合经济规律。我区由区级统一招标,引入15家垃圾分类第三方服务企业,为全区43个街乡垃圾分类工作提供服务,协助街乡在垃圾分类开展的“初级阶段”做好宣传引导、桶站配置、二次分拣以及再生资源回收体系搭建等工作,政府通过购买服务的方式,借助企业的力量带领居民养成分类的习惯。同时,不断探索由企业通过完善再生资源回收利用体系打通全产业链条,实现再生资源回收产业的规模化经营和可持续发展,建立反哺机制,降低垃圾分类和处理的成本,实现真正的“两网融合”。

 (三)强化硬件配置,建立“全分类体系”。推进垃圾分类工作,难点在于建立“全分类体系”,加强科学管理。垃圾分类是一个复杂的系统工程,从分类投放、分类收集到分类运输、分类处理,环环相扣,缺一不可。健全垃圾分类全过程管理系统,系统规划、补齐短板,通过前移垃圾管理对策以促进源头减量,规范中间分类收运以杜绝混装混运,完善终端处理设施以增强处理能力。我区垃圾分类工作首先以减量化、资源化、无害化为根本遵循,不断降低其他垃圾产生量,提高可回收物和厨余垃圾的分出量,持续保持无害化处理率100%。制定可量化的多级评价指标,并以此为导向,通过完善政策措施、提升技术能力、布局处理设施,逐步完善全品类全流程的垃圾分类体系。源头减量环节,大力推行限制一次性用品使用、推行无纸化办公、开展旧货交易、实施“光盘行动”等一系列措施,减少单位和个人的其他垃圾产生量;中间收运环节,加快垃圾运输车辆、密闭式清洁站标准化改造,运用物联网和智能化手段,通过建设并启用全流程精细化管理系统建设,确保生活垃圾末端处理设施、密闭式清洁站及直运运输车辆数据实时采集,实现了台账清晰化、责任明确化、全程可追溯的精细管理;终端处理环节,在高安屯循环经济产业园已有两座垃圾焚烧厂、一座餐厨垃圾处理厂、一个大件垃圾分选中心、一座建筑垃圾处理厂的同时,结合全区垃圾处理需求,推进焚烧三期和厨余垃圾处理设施建设,不断完善我区现代化全品类垃圾处理体系。

 (四)强化政策研究,建立全过程政策保障。完善生活垃圾管理配套制度,研究垃圾收费等综合性政策,按照“分类平价、混运高价、减量奖励、超量处罚”原则计价收费,发挥经济杠杆的宏观调控作用,提高源头分类积极性。研究激励政策,建立利益导向机制,鼓励对生活垃圾实行就地、就近充分回收和合理利用。呼吁市级落实税收优惠政策,鼓励企业投资建筑垃圾、餐厨垃圾处理和资源化等项目,强制要求政府投资建设项目,积极利用建筑垃圾再生产品。倡导“厉行节约、减少废弃”的绿色生产、消费方式,落实生产者责任延伸制度。

 2020年5月1日,新修订的《北京市生活垃圾管理条例》实施,标志着北京市的垃圾分类步入了法治化、系统化、常态化轨道。但是,我们要清醒地认识到,垃圾分类不可能一蹴而就,也不会一劳永逸,而是要长期坚持、久久为功地抓下去。我们应当以习近平总书记的系列重要批示指示精神为根本遵循,朝着科学系统的目标行稳致远,确保垃圾分类工作落地落实,让良好生态环境成为人民幸福生活的增长点。唯有如此,才能真正树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,才能最终实现中华民族永续发展的千年大计。