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关于推动我区大尺度生态环境示范区建设的思考

 关于推动我区大尺度生态环境示范区建设的思考 

 生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。区十六届人大四次会议确立了“加大绿化建设力度,构建绿色空间体系,推动大尺度生态环境示范区建设”的议案,寄托了各位代表对推动我区生态文明建设的迫切希望,也彰显了人民日益增长的优美生态环境的需要。为配合区人大常委会做好议案审议工作,助推我区大尺度生态环境示范区建设顺利进行,区人大城建环保委组织委员代表开展多次专题调研与视察,现将调研情况报告如下:

 一、调研工作开展情况

 为了推动“加大绿化建设力度,构建绿色空间体系,推动大尺度生态环境示范区建设”议案督办工作,城建环保委于2月份制定了议案督办方案,分解了任务清单。3月中旬召开委员会暨专业代表小组会,对督办方案进行了初审,并成立了议案调研课题组。5月3日召开议案督办工作会,听取了与会委员和议案领衔代表对议案督办方案和承办方案的意见建议,全力确保议案督办方案与承办方案能贴合朝阳实际、贴合代表心声。

 在夯实基础工作的同时,城建环保委围绕绿化规划、留白增绿、绿化品质提升、绿化养护管理等方面,组织委员代表开展5次调研、2次视察活动,参与代表累计达100余人次。委员和代表们深入视察了十八里店乡小武基公园、管庄乡杨闸村长安街及其延长线环境提升项目、将府公园四期、朝来森林公园三期建设情况。现场召开座谈会听取了区政府议案办理情况的汇报和与会委员代表对议案办理工作的意见建议。6月中旬,城建环保委以参加区人大机关组织的“双月”座谈会为契机,视察了常营乡常营公园和五里桥公园,并在座谈会上听取了代表们对我区生态环境建设的意见建议。

 为了更加深入的了解情况,城建环保委对区园林绿化局开展工作所依据的规范性文件、工作流程类文件等书面资料进行了调研分析,为全面掌握我区绿化工作开展情况提供了支撑。

 二、我区大尺度生态环境示范区建设现状

(一)绿化建设情况

 1新增改造绿化面积逐年上升。2016年,我区新增改造绿化面积约183.5公顷。2017年,新增改造绿化面积约618公顷。2018年,我区还将新增改造绿化面积1000公顷,若2018年任务如期完成,近三年新增改造绿化面积呈逐年大幅递增趋势。(如下表所示)

                   

 2重点指标完成情况较好。从绿化覆盖率层面看,2016年底,全区绿化覆盖率达到47.66%;2017年底,全区绿化覆盖率达到47.91%;按照目前的增速测算,“十三五”结束时,能超过预期目标48.3%。从公园绿地500米服务半径覆盖率层面看,我区目前已达到92.3%,超过“十三五”预期目标0.3个百分点。森林覆盖率目前达到了21.94%,距离“十三五”预期目标(22.03%)仅差0.09个百分点;全区目前已建成大中小微公园50余处、健康绿道28公里、已有65个社区成为首都绿化美化花园式社区,实现了“十三五”任务过半。

 3留白增绿工作稳步推进。2018年至今,我区留白增绿任务已完成51.11公顷。2018年北京市发改委先后两次批复了新一轮百万亩造林绿化工程的8个“一道绿隔”公园建设项目,我区占6个。其中,王四营乡官庄公园总建设面积约70.87公顷,其中46.79公顷为疏解腾退用地。十八里店乡桃蹊公园总建设面积约21公顷,其中10公顷为疏解腾退用地。十八里店乡小武基公园总建设面积约17公顷,其中14.7公顷为疏解腾退用地。平房乡平房公园总建设面积约39 公顷,其中13公顷为疏解腾退用地。十八里店乡横街子公园总建设面积约65.31公顷,其中43公顷为疏解腾退用地。来广营乡朝来森林公园三期总建设面积约89. 1公顷,其中26公顷为疏解腾退用地。以上公园建成后,除了满足周边居民休闲游憩需求,对于提升区域生态环境、增强区域内公园绿地整体连通性也都有着重要意义。(如下表所示)

朝阳区2018年“一道绿隔”公园建设项目用地情况

公园名称

总建设面积

(单位:公顷)

疏解腾退用地面积

(单位:公顷)

疏解腾退用地面积占总建设面积的比重

官庄公园

70.87

46.79

66.02%

桃蹊公园

21

10

47.62%

小武基公园

17

14.7

86.47%

平房公园

39

13

33.33%

横街子公园

65.31

43

65.84%

朝来森林公园三期

89.1

26

29.18%

(二)绿色空间体系构建情况

 目前,我区“两环六楔、五河十园”的绿色空间体系初显。“两环”是指一道绿化隔离地区城市公园环、二道绿化隔离地区郊野公园环组成的两道生态屏障。目前,环绕一道隔离地区,已建成开放23个公园。正在通过建设四合公园、何里栖地公园、黑桥公园等,连通管庄、金盏、常营、黑庄户地区。“六楔”是指贯穿朝阳区与外围区域的楔形生态空间,与市域九条楔形绿色廊道中的五条相衔接,在五个边缘集团之间形成连接中心城区和外围自然空间的大型生态廊道,促进市域楔形绿色廊道在朝阳区的落实。“五河”是指以温榆河、清河、坝河、通惠河及萧太后河五条主要河道为依托,建设保障生态及防洪安全、服务市民休闲活动、展现朝阳历史与现代魅力的风景线。“十园”是指在两环和六楔交汇处形成十个超大公园,包括温榆河公园、奥林匹克公园、朝阳公园、平房郊野公园、黑桥创艺公园、东郊森林公园、金盏森林公园、金田公园、黑庄户农业休闲公园、朝南万亩森林公园。在绿色空间体系初显的情况下,我区正在积极创建森林城市。

                 

                            (朝阳区绿色空间结构规划图)

(三)养护管理情况

 1.制度化管理不断完善。区园林绿化局组织编制了《朝阳区生态林和公共绿地管理制度(试行)、《朝阳区生态林和公共绿地养护管理考核细则(试行)》、《朝阳区园林绿化局专业公园检查评分细则》等制度文件,明确了各街乡、各部门在绿化养护过程中的主体责任和职责分工。同时,不断完善各类绿色空间管理办法,实行分级分类管理。在公园管理方面,以《朝阳区园林绿化局专业公园检查评分细则》为依据,按照“日检查、月总结、季考核、年汇总”的要求,从绿化养护、园容卫生、优质服务、安全秩序四个方面,定期对22家行业公园全年工作质量进行检查考评。在郊野公园管理方面,聘请行业专家开展季度检查评比工作,对发现的问题形成报告并进行各级通报,并限期整改。在绿地管理方面,开展绿地等级评定工作和绿地新增上划统计,推进绿地精细化管理。

 2注重养护管理队伍建设。积极推进养护管理培训工作,定期邀请市级专家为负责绿化养护的主管领导和一线作业人员进行培训。

 3加强对绿化问题的巡查。在绿化养护过程中,结合创卫工作,加强了对绿化问题的巡查力度。

 4.引入信息化技术。我区正在积极探索完善通过大数据来推动园林管理,加快智慧园林建设步伐。目前,已搭建数字化绿地查询平台,利用平台高效管理全区重点环线、重点区域的养护地块。

 5注重历史经验的总结。我区积极推进了建国以来绿化工作史的编纂工作,详细记录了绿地建设成绩、绿色故事、中央领导对我区绿化建设的推动作用等史料。目前已完成初稿。

(四)资金投入结构

 目前,我区小微绿地建设,由区政府负责投资;新一轮万亩造林任务,由市政府负责投资;城市公园建设,市政府和区政府按照7:3的比例投资;郊野公园建设,市政府和区政府按照1:1的比例投资。

 三、我区大尺度生态环境示范区建设的重要性

(一)大尺度生态环境示范区建设是坚持“四个意识”的重要体现

 党中央“五位一体”总体布局、京津冀一体化协同发展、首都“四个中心”功能定位、朝阳争当生态文明建设排头兵的目标均激励着我区将大尺度生态环境示范区建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程,让其形成的环境效应渗透在经济社会各个领域,可谓抓生态就是抓发展,就是抓民生。今年5月份,中央和国务院组织召开全国生态环境保护大会,分析了当前我国生态文明建设面临的形势,为今后的工作定下了基调。今年9月份,蔡奇书记专门就留白增绿、大尺度建设城市绿色生态空间到朝阳调研,为朝阳下一步工作提出明确指示。因此,推进大尺度生态文明示范区建设是在积极的落实党中央、首都重要决策部署,是在积极的向党中央、向首都看齐,可谓深入坚持了“四个意识”。

(二)大尺度生态环境示范区建设是朝阳落实首都总规的战略选择

 朝阳作为主城区面积最大的区,《北京城市总体规划(2016年-2035年)》(以下简称“总规”)第24条为朝阳的发展划出了重点,明确提出要建成大尺度生态环境建设示范区,为朝阳生态发展描绘了新的蓝图。“总规”作为北京市发展的法定蓝图,规格高、权威性强,朝阳要深入落实“总规”,就必须将大尺度生态环境示范区建设作为重要战略部署。同时,按照“总规”的部署,朝阳是北京的中心城区,是疏解非首都功能的关键地区,是首都核心区与城市副中心之间的重要廊道,在加强环境保护、治理生态环境上,广受瞩目,备受期待,理应在生态文明建设上甘当表率,彰显责任与担当。

(三)大尺度生态环境示范区建设是积极把握重要发展机遇的体现

 1.减量发展的需求倒逼我区加速推进大尺度生态环境示范区建设。根据“总规”的要求,我区减量发展的任务非常艰巨,到2020年,我区城乡建设用地较2016年需净减33平方公里;到2035年,城乡建设用地较2016年需净减71平方公里。为推进减量发展,我区疏解整治促提升工作有序推进,大量空间被腾退出来,例如,十八里店小武基村疏解腾退出大量空间、金盏马各庄村1100多家散乱污企业腾退后形成大量空间等等。腾退出的空间为生态文明建设提供了重要空间要素保障。正确处理腾退空间和功能优化提升的关系,在疏解中实现更高质量的发展,是我们的重要工作目标。然而,加大生态文明建设力度则成为处理好疏解与提升关系的关键所在,只有提高速度、提升力度,将“减量精治优环境”作为发展的主线,推动减量与发展及时承接,才能推动我区最终实现高质量发展。

 2新一轮百万亩造林绿化行动为生态文明示范区建设提供重要机遇。上半年,《北京市新一轮百万亩造林绿化行动计划》(以下简称“计划”)已经公布,计划中明确了全市绿色空间体系布局方案,明确了新一轮百万亩造林绿化行动工作目标、建设范围、重点任务及保障措施,为朝阳区推进生态文明建设部署了具体任务安排,也提供详细而具体的指导。同时,保障措施中明确提出要加强政策创新、优化审批管理,为我区加速生态文明示范区建设提供了重要政策机遇。

(四)大尺度生态环境示范区建设是积极顺应人民对优美生态环境新需要的体现

 近几年来,广大群众对生态环境质量的诉求日益提高,尤其是对绿色休闲的需求和期盼标准均得到了提升,这就为我们推进大尺度生态环境示范区建设提出了更迫切、更高的要求。我们党要巩固长期执政地位,就必须夯实人心这个最深厚的执政基础,积极回应人民群众所想、所盼、所急,积极顺应群众需求,将良好生态环境作为最普惠的民生福祉,坚持生态惠民、生态利民、生态为民,提供更多优质生态产品,让良好生态环境成为人民生活质量的增长点,成为展现全区良好形象的发力点,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

 四、我区大尺度生态环境示范区建设面临的问题

(一)规划不合理,部分区域历史欠账较多

 1.规划立足点还有待提高。我区大尺度生态环境示范区建设尚无明确的思路和标准,现行绿色空间体系与大尺度生态环境示范区建设、与我区国际化发展趋势还有一定距离。

 2.空间布局体系有待优化。在我区绿色空间整体布局上,小红门、十八里店等东南部地区绿化体量严重不足,环境秩序较差。我区与其他地区交接处绿化标准与水平还不容乐观,尤其是东部与通州交接地区绿化水平和通州还存在一定距离。代征绿地统筹考虑不足。绿化的“盲区”、“死角”仍然存在。绿色空间连通性还有待增强。

 3.规划物种不合理。部分农村地区绿化建设以大面积林地为主,随着城市化的推进,区域定位逐渐发生变化,绿化建设现在难以满足人民群众日常生活中对环境和文化的需要。

 4.规划的前瞻性有待增强。部分公园的公共服务设施水平难以满足其功能定位。许多公园受地理位置偏僻、停车设施缺乏或规划不合理等因素的影响,社会功能未充分发挥出来。

(二)建设速度不容乐观,环境品质有待提升

 1.建设速度不容乐观。一年之中,春季是绿化成本最低、效果最好的黄金期。我区2018年新一轮百万亩造林绿化总任务是15680亩,新增5735亩,提升9945亩,具体建设内容分解为16个项目。受行政审批滞后等因素的影响,截止6月下旬,各个项目均未进场施工。截止9月上旬,只有部分小微公园和绿地开始进场施工,城市公园和郊野公园建设均处于前期手续完善阶段。以上建设速度严重错过了绿化建设的黄金时期,现距离年底时间紧、任务重,完成全年任务量面临较大压力。

 2.环境品质有待提高一是郊野公园问题突出。我区郊野公园大多在2007年到2010年期间建成,基础设施和公共服务设施欠账较多;部分郊野公园环境景观效果和社会效益未充分发挥出来。老旧小区绿化问题较为突出。主要体现在:原有绿化破坏严重,弥补工作未及时跟进;大量绿地被占为临时停车点,影响绿地功能的实现;绿地践踏现象经常出现,影响居住环境和生活质量;在治理拆墙打洞后,未及时推进绿化美化治理;物业管理不到位,验收前漂亮,居住后水平逐步下降等。部分城市公园年代久远,设施老化现象突出,急需进行建设和修缮。

(三)养护管理不到位,长效管理机制有待加强

 1养护管理队伍有待优化。受编制少、待遇低等因素的影响,专业对口的毕业生或专职人员不愿参与养护管理工作。大多园林工人为本地区转非安置劳动力、城市外来人口等,管理人员也大多为本地转居人员。以上人员对公园运营、维护等专业知识掌握不够,专业化水平不足、老龄化严重,制约养护管理效果的实现。

 2.园林废弃物管理水平有待提升。我区每年产生大量园林绿化废弃物,但消纳能力还有待提升。例如,据代表反映,管庄地区园林绿化废弃物处理量每年大概有600吨,占公园废弃物的80%,但处理设备老化,效果不明显。

 3.资金保障力度有待加强。据代表们反映,管庄等乡域地区养护管理资金投入比较少,跟高标准公园绿地养护水平还有差距。部分郊野公园养护费用财政补贴较低,城市化以后,农村地区产业发展受到制约,基层政府经济负担变重。

 4.公园绿地监管力度有待增强。公园绿地日常考核工作已经制度化,但对发现问题的后期整改情况关注不够。

(四)宣传工作不到位,影响社会参与

 私自侵占绿地、破坏绿化成果等现象依旧存在,市民爱绿护绿意识有待提高;部分居民对疏解腾退工作认识不到位,影响拆迁进程,制约绿化建设速度;我区义务植树活动、社会认养活动尚未大规模推广,社会共建共管力度还需加大;部分郊野公园等区域花费大量人力物力建起来,但由于位置偏远或宣传力度不足,少有人问津,影响社会功能的发挥。

 五、提升我区大尺度生态环境示范区建设水平的建议

 为切实加大绿化建设力度,构建绿色空间体系,推动我区大尺度生态环境示范区建设,委员和代表们结合发现的问题,提出如下意见建议:

(一)高点定位,突出规划引领

 1.提升规划的系统性一是要以《北京城市总体规划(2016年-2035年)》为依托,在充分考虑我区中心城区的区位优势、充分考虑总规对我区发展定位要求的基础上,高标准谋划大尺度生态环境示范区建设思路,注重长远规划,避免重复建设。二是应认真把握有利机遇,将大尺度生态环境示范区建设与落实分区规划、十三五规划、新一轮百万亩造林任务、留白增绿等重点工作相统筹,抓住创建森林城市的契机,加快健全完善《朝阳区绿地系统规划》,明确各类指标任务,提升各项任务目标的统一性、系统性,为系统实施提供基础,为减量发展增添亮点。

 2.明确规划理念一是坚持以人民为中心,在公园绿地整体设计和具体设施的设计上要增加舒适度和便利度,提高绿化品质,促进人与自然和谐共生。二是坚持因地制宜。公园绿地的建设定位应依据其自然人文特征予以确定。在公园绿地设计过程中,应充分考虑周边路网、水系、湿地等自然特征,避免低水平的重复建设,宜林则林、宜草则草,注重山水林田湖草多种要素的结合,在充分尊重自然规律的基础上,建设一批大手笔、高质量、高标准的绿化景观。还应结合周边文化特征,注重突出特色,合理构建文化主题,培育文化内涵,积极彰显朝阳文化底蕴。

 3.优化规划布局一是注重均衡发展。加大东部和东南部地区绿化建设的调研力度、重视力度和资金投入力度,促使“一廊”地区的绿化效果能胜任重要生态廊道的功能定位,加快东南部地区城市森林建设步伐。注重规划布局的完整性,加强环境薄弱地区的规划建设,消除绿化盲区、死角。二是注重提升绿色空间的连通性。围绕我区“两环六楔、五河十园”的绿色空间现状,加强绿化部门与水务、交通等部门的合作,努力实现各类绿色空间之间道路、水系的连通,解除不必要的物理隔离,因地制宜的决定封闭还是透绿,对空白地区提高大尺度增绿的速度与水平,增强绿色空间的连通性、完整性。

 4.注重完善功能一是注意功能与定位的匹配。在各类公园建设过程中,应注意结合公园的定位来规划各类基础设施和公共服务设施的布局和建设标准,在交通、安全等方面加强保障,确保公园绿地社会功能充分发挥,为游客提供更好的体验。二是为公共设施建设争取空间资源。结合减量发展的需求,统筹考虑公园绿地建设与污水处理厂、地下停车场等建设的关系,加强对公园绿地的综合利用,增强土地利用效率。

(二)高效率建设,突出生态环境品质提升

 1.注重加快建设速度。我区绿化工作任务重、季节性强、时间紧迫,在立项、审批、组织实施过程中,要尊重自然规律,认真研究行政审批特点,合理确定报批时序,明确水务、环保、发改、财政等重要部门的跟进时间,严把方案设计关、工程质量关,对重点工程、重大项目做好跟踪服务,做到早进场、早施工、早见效,全力加快建设速度,确保各项任务能如期完成。

 2.注重增强留白增绿工作力度。把疏解腾退与城市规划、留白增绿、场清地净等工作深入融合,加大拆迁拆违力度,提升建筑垃圾消纳能力,对留白增绿地块实施台账式管理,按照疏解整治进度,把握好先白后绿、非白即绿、亦白亦绿三种留白增绿工作形式,滚动建设、持续增绿,最终实现疏解增绿水平整体提升。

 3.注重品质提升。针对新建公园绿地,重数量更重质量,一是充分发挥首都科技、人才资源优势,加大科技支撑力度,把先进理念、技术应用到建设管理的全过程,建立工程管理信息平台,建立专家咨询体系,全力完善绿色空间的功能和效用。二是在充分满足生态游憩功能的同时,积极探索文化、经济等多元功能,提升功能配套水平,打造品牌效应,吸引更多市民共享生态文明建设成果。

 4.注重补齐短板。一是针对年代久远的城市公园、郊野公园、乡域绿地等已建成的绿色空间,结合现行公园绿地建设标准,确立完善大尺度升级的方案措施,研究提高农村集体用地占地补偿费用,提升基础设施和公共服务设施配套水平,提高环境品质。二是针对老旧小区绿化问题,结合老旧小区空间特点与居民实际需求,合理确定绿化提升的方式方法,缺失的补起来、损坏的修起来,严格落实居住小区绿化约束性指标要求,着力加强居民身边的绿化建设,提升居住品质。

(三)落实责任,突出精细化管理

 1.完善目标责任体系一是稳步推进我区生态文明建设体制机制改革,明确区级工作领导小组,统一领导全区大尺度生态环境示范区建设,实现高位协调。领导小组应在现行的行政环境中,发挥首创精神,将绿化建设融入到“放管服”改革大局中,加强各级政府和相关委办局的统筹协调,尤其是加强规划、园林、水务、市政等主管部门的协调配合,共享基础信息资料,共同研究相关政策,不破法规破常规,提高各项审批速度,完善各项政策体系,为大尺度生态环境示范区建设提供坚实的行政保障。二是细化各项任务目标和时间节点,明确街乡、社区、物业公司、社会单位、居民的责任,充分发挥社会治理机制在生态环境示范区建设过程中的作用,狠抓责任落实,倡导担当精神,形成全社会齐抓共管的氛围,强力推动各项任务及早落实、各项措施及早到位。

 2.完善制度标准体系一是针对前期审批、工程实施、养护管理、监察执法、考核评价等环节,完善各项工作机制与标准体系,促使各个环节的工作相互衔接、相互支撑,促使绿化规划建设管理实现有效衔接。二是针对老旧小区、郊野公园等管护问题,明确相关制度标准,用严格的制度标准来督促责任的落实,促使其迈入常态化管理。

 3.提升养护管理能力一是提高现行绿化养护标准,向核心区看齐,加强城乡统筹力度,将郊野公园的养护标准和城市接轨。二是加强管护队伍建设。加大对现行管护人员的培训力度,明确管护人员招聘技术要求,提高管护人员工资待遇,积极改善管护队伍老龄化严重、技术水平不足的局面。三是应充分发挥数字化绿地查询平台的作用,积极排查管护死角盲区,明确无人管理地块的责任,加大对问题地块、问题区域的监督检查力度,严管私自侵占绿地行为,加强安全生产责任监管,严格落实园林绿化资源保护制度。

 4.加大绿化废弃物处理力度。加强政府引导和行业监管,丰富园林绿化废弃物处理方式,加大对废弃物资源化利用的重视程度,提高技术水平和设施水平,强化政策扶持,积极变废为宝,提高消纳能力,全力确保园林绿化生态平衡。

(四)大力度宣传,引导群众共建共享生态建设成果

 1.积极引导群众增强爱绿护绿意识。通过“两微一端”等平台加强宣传,让群众认识到生态文明建设是一项系统工程,是全社会共同的责任,提高社会各界的爱绿护绿意识。

 2.积极引导群众增强参与共建的行动自觉。引导组织社会力量参与造林绿化,倡导市民身边植绿、美化家园;加大全民义务植树活动力度,建立示范基地;鼓励和吸引企业承担社会责任,投资绿化,有条件可动员其认领管理;为群众参与绿化美化的监督工作搭建平台,促进群众环境意识的觉醒,增强社会监督。

 3.积极加强典型工作经验的宣传力度。应在全区积极推广孙河乡“党建引领一线工作法”等优秀工作经验,为全区拆迁等工作提供新思路、新方法,加快留白增绿等工作的推进速度。

 4.积极加大既有生态环境建设成果的宣传。结合我区绿色空间建设现状,加大宣传力度,让群众了解各类绿色空间建设特色与文化内涵,吸引群众共享建设成果,进一步提高绿色空间的知名度和美誉度,提高群众的获得感。