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朝阳区人民代表大会农村委员会对区政府

关于“朝阳区农村集体产权制度改革情况报告”的意见和建议

——2022年8月25日在朝阳区第十七届人民代表大会常务委员会第六次会议上

朝阳区人大农村委员会主任委员  付小贺

主任、各位副主任、各位委员：

 农村集体产权制度改革是党中央进一步深化农村改革的重要举措，对于巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度，维护农民合法权益、增加农民财产性收入具有重要意义。2022年区人大常委会把听取和审议区政府关于农村集体产权制度改革情况的报告作为年度议题。

 为做好区人大常委会听取和审议该项议题的准备工作，农村委员会在主管主任带领下，制定督办方案，强化统筹联动，因地制宜开展督办工作。主要有以下特点：一是突出督办重点。结合改革实际，确定了“村级收尾、乡级推动、规范新型经济组织”三个方面督办重点，集中力量，精准督办。二是深化调查研究。分别到常营、将台、金盏、平房、黑庄户等乡专题调研，了解掌握改革情况。围绕村级改革攻坚任务，专门听取未完成村改革情况汇报，集中研讨，现场督促。按照“议题监督课题化”要求，以数据分析为切入点，形成专题调研报告。三是强化联动机制。建立与区政府负责部门定期沟通、信息互通机制，及时掌握改革进展情况。注重汇集代表智慧，通过代表工作室和网上平台征求代表意见建议20余条次，通过书面方式有针对性地征集基层代表意见建议10余条次。发挥“外脑”作用，邀请区人大常委会专家顾问全过程参与，为督办工作提供有力支撑。7月29日农村委员会召开第三次扩大会议，对区政府专项工作报告进行初审，8月16日区人大常委会召开专题询问会，部分常委会组成人员就十个方面问题进行询问，区政府相关部门负责人逐一回答询问。

 农村委员会认为，区政府历来重视农村集体产权制度改革工作，坚持以改革促发展、以改革促规范、以改革促稳定方针，扎实稳妥推进，取得积极进展。截至目前，全区154个村级经济组织中，累计完成150个村级改革任务，完成率97.5％；在完成原大屯乡、原奥运村乡级改革、撤乡转街任务基础上，现有19个乡中，完成常营乡级改革任务，将台乡改革任务预计年底前完成；建立村级新型集体经济组织140个（不含常营乡已经撤销的10个村），初步构建了新型集体经济运行机制。特别是2017年以来，区政府坚决贯彻党中央决策部署和市委、区委工作安排，加快推进列入市级挂账剩余60个村的改革任务，加强总体设计，建立改革台账，倒排工期、挂图作战，完成一个销账一个，60个剩余村任务完成56个，其它4个村改革稳步推进。

 农村委员会认为，虽然我区农村集体产权制度改革工作取得积极成果，但对标党中央、北京市持续深化农村集体产权制度改革的要求，任务依然十分艰巨：一是村级改革收尾任务繁重，十八里店乡十八里店村、小武基村、老君堂村、十里河村等４个村市级挂账任务还需持续推进。二是乡级产权制度改革推进缓慢，现有19个乡中，除常营完成乡级改革、将台乡已启动乡级改革外，其余17个乡尚未有明确的乡级改革工作计划。三是村级新型集体经济组织还需规范，存在运行机制不完善、股权证发放不及时、按股分配制度落实不到位等问题。

 农村委员会指出，开展专题询问是区人大常委会履行监督职权的重要方式，区政府要提高“对人大负责、受人大监督”的意识，充分认识到人大监督的法律性和严肃性，严格按照工作程序和要求到会应询，更加自觉地接受人大监督。

 农村委员会指出，继续深化农村集体产权制度改革，面临以下困难和问题：

 （一）对农村集体产权制度改革认识还不到位。部分基层干部对朝阳区落实北京城市总体规划、推进城乡融合过程中，农村集体产权制度改革的重要性、必要性和紧迫性认识不足，有的干部认为产权制度改革政策性强、程序复杂、操作繁琐，畏难情绪较大；有的干部担心改革导致遗留问题和潜在矛盾集中暴露，怕影响稳定，存在等待观望现象；有的干部认为乡村集体经济薄弱，而农民对集体收益的期望值高，会增加不必要的麻烦。因此，造成部分干部思想上产生懈怠，主动推动深化改革的意愿不强。

 （二）“一乡一策”与乡村两级核算的矛盾增加改革难度。农村地区以乡域为单位制定规划，村域间规划绿地和建设用地面积不均衡，在乡村两级核算的财务体制下，造成各村发展机遇的不平等和征地补偿收益的不平等。这样使得同一个乡里有征地补偿款多、建设用地集中的经济强村，也有规划绿地多、经营收入少的经济薄弱村，增加了乡级改革难度。

 （三）集体资产权属不清加大改革的复杂性。由于多年历史沿革，乡级集体资产底数不清、产权不明，原撤制村上缴资产时间久远、原始凭证缺失，历史遗留的挂账资产清理难，乡村两级之间产权界定难。同时，剩余难点村推进困难，很大程度上有此原因。

 （四）集体经济发展困难给改革带来影响。一方面在实施乡级产权制度改革过程中，要兑现原已故社员资产份额和原始入社股金，需要大量的兑现资金，给乡集体带来巨大的资金压力。另一方面，农村城市化进程较快、功能疏解体量大，集体产业项目进展缓慢，刚性支出逐年增加，近四成村级组织收不抵支，难以实现收益分配或分配额度较低。

 （五）新型集体经济组织发展面临法律、传统体制等多方面制约。集体经济发展缺乏专门法律支撑，农村集体经济组织在获得平等主体地位等方面存在法律障碍，农民和集体经济组织间法律关系不清晰。新型集体经济组织虽然建立起来了，但是法人治理结构没有真正运行，有的村仍然延续经济合作社的传统管理方式，股份经济合作社、经济合作社与村委会三者之间的职能定位不清。

 （六）工作队伍需要强化。部分乡村产权制度改革队伍存在人员配备不足、调动频繁，对政策把握不深、宣传不够，导致工作缺乏连续性、系统性。集体经济发展所需经营人才匮乏，选人用人的范围受到限制，农村集体经济组织带头人不好选，不好留。

 针对上述问题，农村委员会提出如下意见建议：

 一、提高认识，保持攻坚克难的精气神

 要深刻认识深化农村集体产权制度改革，是对中央深化改革决策部署的坚定落实，是朝阳区推进城乡融合、建设规划中心城区必须面对、不可回避的问题，切实增强推进农村产权制度改革的信心和决心。要始终保持热火朝天干事业的劲头，变被动为主动，把深化农村集体产权制度改革摆在区政府整体工作的重要位置，进一步加强组织领导，完善区级领导统筹调度、相关部门协同配合、各乡村分工负责的组织体系，健全统筹推动、督促指导、监督考核、业务培训等具体工作机制，为深化改革提供强有力的组织保证。要加强政策研究和业务指导，充分调动乡村干部积极性、主动性，化解基层干部思想上的畏难情绪，如期完成剩余难点村和将台乡产权制度改革任务。

 二、加大力度，加快乡级集体产权制度改革步伐

 坚持总体统筹，制定推进乡级集体产权制度实施方案，明确时间表、路线图。坚持依法依规，周密制定各乡具体方案，配齐配强工作队伍，“一乡一策”推进改革。要坚持农民主体地位，坚持公开公正公平，认真履行法定程序，保证群众的知情权、参与权、表达权、监督权。要坚持创新理念，对资产来源复杂、历史遗留问题多等现实问题，深入研究，依靠群众智慧，创造性加以解决。要加强宣传引导和政策解读，细致做好群众工作，保证改革稳妥推进。

 三、立足实际，巩固村级集体产权制度改革成果

 加强分类指导，根据村级集体经济组织的不同类型，有针对性的进行个性化指导，强化新型农村集体经济组织管理。要健全治理结构，细化各项规章制度，充分发挥代表大会、管委会、监事会各自职能。要推进有条件的村级经济组织完善按股分配体制，逐步改变由福利分配为主向按股分配为主的分配方式转变，建立以丰补欠机制，防止发生无效益分配和举债分配现象。要逐步理顺新型集体经济组织与农村自治组织关系，推动符合条件的村逐步剥离村内公益事业、村民自治公益性事务，减轻集体经济组织负担。要强化集体资产管理，落实“1+6”监管措施，加强农村集体经济组织审计监督，充分发挥监事会的监督职能，做到监督力量多元化。要逐步加大对农村公共服务投入，加强农村集体经济组织人才队伍建设。

 四、拓宽路径，发展壮大集体经济

 发展壮大集体经济是农村集体产权制度改革的重要支撑和物质基础，要把集体经济发展与产权制度改革同谋划、同推进，使改革与发展互为补充、相互促进。要加快集体产业项目落地，加大与市级协调力度，加快项目手续办理。要鼓励农村集体经济拓宽发展路径，提升产业层级，打造符合朝阳功能定位的集体经济产业体系。用好土地这一资源性资产，深入落实“村地区管”机制，探索产业用地指标跨乡域置换实施路径，把用地指标集中到人流、物流和资金流密集、产业附加值高的区域，实现产业用地使用和收益最大化。要推进集体经济参与减量发展和有机更新，加大政策创新力度，大力推广王四营减量发展试点经验，统筹产业、居住、生态、社保共同发展，实现城市化进程中多方共赢。