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关于进一步提高区级人大预算监督水平的思考
2005-04-29 19:54:11.0   
朝阳区人大常委会副主任  闫学锋
    一、 预算监督是法律赋予人大的职权
    人民代表大会及其常务委员会对本级政府财政预算实施监督是国家《宪法》、《预算法》及相关法律赋予的职权。
    我国《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会行使职权有15项。其中第10项就是“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。”《宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会行使21条职权,其中第5条就是“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”。《宪法》第八十九条赋予国务院的18项职权中第5项是“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”。这就从法律上规定了人大、政府的职权和分工。人大是审查、批准国民经济和社会发展计划、政府预算的机关,政府是编制和执行国民经济和社会发展计划、政府预算的机关。
    同时,《宪法》第九十九条还规定:“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。这就为地方人大对地方政府预算进行监督提供了法律依据。
    《预算法》第十三条规定:“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告,批准本级预算和本级预算执行情况的报告。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行、审查和批准本级预算的调整方案、审查和批准本级政府决算。”可见,《预算法》赋予了地方人大审查批准本级预算,地方人大常委会审查、批准本级政府决算的职权。
    地方人大及其常委会应按国家《宪法》和《预算法》赋予的权力,积极地担负起审查批准本级政府预算和决算的责任,认真履行自己的职权,加强对本级政府预算的监督,规范政府预算行为,真正作到对人民负责,不负人民的重托和期望。通过依法监督,充分发挥政府预算在促进国民经济和社会发展、保证政治稳定、改善人民生活、落实国家宏观调控政策等方面的重要作用。
    二、对预算监督的内涵和内容的分析
    (一)预算监督的内涵
    从《辞海》对“监督”一词的解释看,“监督”就是“监察督促”。“监察”和“督促”,重点是“察”和“促”,“察”是察看政府预算工作开展实绩,有无不足和失误,其合法性和合规性如何?“促”是促其提出解决问题的正确措施和方法,使预算管理与监督工作更上一层楼,也就是在监督中发现问题,在督促中改进工作。这就是我区人大及其常委会对预算监督工作的方向和目标。
    对地方政府预算怎样进行监察督促,监察督促的手段方法,深度广度及其内容等方面,国家《预算法》及相关法律并没有做出具体的规定,这在客观上为地方人大及其常委会对本级政府预算进行监督造成了一定的困难。地方各级人大在总结过去工作经验的基础上,纷纷制定出台了一些地方性的预算监督条例和办法,来指导和规范对预算的监督。我区人大对政府的预算监督工作也在摸索中前进,不断完善和创新,正在制定并准备出台《北京市朝阳区预算监督办法》。
    (二)预算监督的内容
    对政府预算的监督既不能事无巨细、统管全抓、越位越权;也不应全部放权、撒手不管。应做到管而有度、恰如其分,处理好预算监督与工作支持的关系,即在监督中进行支持,在支持中体现监督这样一种辨证的关系。
    北京市人大常委会于2003年4月新修订的《北京市预算监督条例》中第十七款就列举了市人大常委会对市级预算执行情况监督的内容共9条,这9条内容同样适用于我区人大对预算的监督工作。在执行市预算监督条例的同时,还要针对我区具体区情以及不断发展变化的情况,使预算监督的内容更加丰富全面、更加具体化,如对突发事件预算的监督;对教育、科技、农业三项法定支出比例增加的监督;对社会保障和环境保护支出的预算监督;对政府采购预算的监督;对国库集中支付资金的监督等。
    三、提高我区人大对政府预算监督水平的具体思路和措施
    区人大对政府预算进行监督,涉及到为什么监督;依据什么监督;采取什么方式方法进行监督;监督的对象范围和内容有哪些;监督要达到的目的是什么;实际效果如何;监督中遇到一些特殊情况怎样解决等一系列理论及实践的问题。监督政府预算,重点是突出监督内容,完善创新监督方法和措施,最终目标体现在监督的效果上。
    (一)目前预算监督中存在问题分析
      1、预算审查时间短、任务重。每年一月份区人代会开会期间,人大代表只有一两天时间审查预算,时间过短,不能深入实际进行调研、比较分析、掌握第一手资料,从而提出可靠的数据进行预算修改和实施有效监督。
      2、人大代表的专业水平有待提高。人大代表来自于全区各行各业、各部门、各单位,面对过去一张预算收支总表“看不懂”,而面对现在部门预算几百页一大本又“看不完”,加之预算审查专业技术性强、外行很难看出问题,从而影响了人大对政府预算监督的质量。
      3、监督方法简单,内容范围过窄。人大对政府预算的监督只注重于看报表、听汇报,不能深入到实质中去,监督只限于表面问题及个别项目,而不能从整体上、重点上、效益上全面展开。
    (二)提高区级人大预算监督水平的具体措施
    加强和提高我区人大对区政府预算监督水平的前提条件是:思想重视、提高素质、建章立制。
    1、广泛宣传人大监督政府预算的重要性。要让全区广大干部和群众都知道,人大对政府预算监督是依法治国、实现“三个代表”思想的重要举措,是对人民负责的体现。人大对预算监督不是人大几个人的事情,而是事关全区经济社会发展和全区人民群众利益的大事情。要体现预算的人民性和公开性,体现人民群众的知情权,在各种会议上广泛宣传,在新闻媒体上(如朝阳有线电视台等)加强宣传政府预算工作和人大的预算监督工作。
    2、提高人大代表、财经委员的专业水平。人大代表、财经委员虽然大部分都从事经济管理工作,但政府预算专业性强、技术性强,“隔行如隔山”,要想真正作好预算监督工作,就必须学习财政预算知识、法律知识、经济理论与管理知识,提高人大代表和财经委员的专业素质。
    3、加快区预算监督的建章立制工作。人大对预算监督要做到有法可依、有章可循、有制可遵。建章立制,首先要规定预算监督的具体内容和范围,预算监督工作才会有的放矢。还要规定预算监督的方式方法以及程序,预算监督才能收到实效。我区的预算监督办法即将出台,明年试行,这对我区预算监督工作具有重要的现实意义,预算监督制度化将会极大地推动我区的预算监督工作。
从预算监督的目标方向上看,要从以下几个方面做起:
    1、人大对预算监督的重点要从过去的合法合规性向效益性实行战略转移。所谓合法性即预算监督以《预算法》及相关法律为依据,对预算收支平衡性,支出结构合理性为重点进行监督。合规性则是针对支出资金的分配、管理、使用是否符合国家及有关主管部门的相关规定,其关注的重点是保证资金的安全,这也是强化财政公共支出管理的内在要求。有效性监督则是在合理性监督基??是否科学,使用资金的单位和部门对资金管理的内控机制是否健全,保障资金顺畅运行的机制是否建立,保障资金高效运行并发挥作用的维护体系是否健全。其监督的重心是提高资金的使用效益,即资金使用后能否达到并实现其预期的目标,防止资金被挤占挪用,损失浪费,搞形象工程等。
    2、预算监督要从程序性向实质性转变。由于人代会会期短、审查时间仓促,加之人大代表大部分缺乏专业知识,对预算草案很难看懂,审议时就难以发表针对性较强的意见和建议。人大对预算监督要实现由程序审批转向实质性的监督,就要求财政部门提供预算收支总表、部门预算明细表,还要提供预算编制方法过程的说明,以及算账依据、定额标准的说明,使人大代表能“清清楚楚,明明白白”。人大代表再根据掌握的一手资料和数据进行比较分析,提出切实可行的修改意见,真正实现对预算进行实质性的监督。
    3、人大对预算的监督应是全过程的监督。所谓全过程的监督,即从预算的编制、预算的执行与调整、决算与绩效评价三个过程整体性的监督,重点放在预算执行的监督上。人大代表或财经委员要在预算编制前(一般在预算执行年度的上一年)通过调研掌握实际资料,熟悉预算编制程序和方法,以利于对预算编制进行监督。对预算执行监督的关键是在收支平衡的基础上对重要支出项目、重点工程的监督以及预算调整的监督。决算监督主要看决算是否从基层层层编制汇总,对其真实性进行监督。
从近期预算监督的可操作性措施来看,主要有:
    1、区人大财经委提前介入区政府财政预算编制,从源头上进行监督。《预算法》三十七条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”政府财政部门提前一个月编出预算草案交人大常委会初审,有助于解决人代会会期短、审查仓促的矛盾。人大财经委成员要提前介入和参与本级政府预算的编制,这也充分体现财政部门尊重人大代表的知情权、审批权、决策权和监督权。提前编制预算交议会审议是国际上通用的做法,如美国提前18个月编出预算,奥地利宪法规定必须在新预算年度开始前10周向议会提交下年度政府预算。我们要学习和借鉴外国的合理性经验,并考虑到区里的实际情况,在召开人代会前一个月由财政部门先拿出预算草案的主要内容和重点部门的预算收支盘子。
    2、建立区政府向区人大常委会重大事项报告制度。所谓重大事项就是关系到社会稳定、突发事件处理、关系到人民群众切身利益以及重大工程项目的支出等。向人大常委会报告重大事项的过程就是接受人大监督的过程,这种报告可以通过报表等书面形式,也可以采用会议陈述形式,报告的内容可遵从于《北京市朝阳区预算监督办法》中列出的内容,体现 “重大事项”的特征。
    3、提高人大财经委委员及专职工作人员的工作水平。具体措施有:
    (1)组织有关人员定期学习、举办专题讲座,订阅专业报刊杂志和书籍。
    (2)组织参观学习和深入实际调查研究,也可以去外省市学习先进的预算监督经验。
    (3)组织预算监督经验交流会。
    (4)聘请专家学者,协助人大开展预算监督工作。
    4、选择重点进行监督。对区级预算进行全面监督,由于客观条件限制还有一定的困难。因此,区人大就要每年选择几项工作,集中力量,进行重点监督。可以选择关系到国计民生、群众切身利益等方面资金支出数量较大的项目,如社会保障、环境保护、市政建设、教育卫生等。
    预算监督是一项细致而复杂的工作,既需要有专业知识,又需要有高度的责任感和使命感。作好此项工作,就要善于学习,不断总结经验,依靠广大代表和广大干部群众,努力实现中央十六大提出的“坚持党的领导,人民当家作主和依法治国的有机结合”。新一届区人大的预算监督工作刚刚起步,我们要学习前届人大经验,总结预算监督规律、努力提高预算监督水平。紧紧围绕区委中心工作,继续坚持“三个致力于”工作目标,与时俱进,丰富内涵,开拓创新,按照科学发展观的精神,以把握“五心”,实现监督工作的“五个有所建树”,努力开创人大工作的新局面,为促进我区各项事业全面、协调、可持续发展和民主法制建设做出新的贡献。