您当前的位置:首页>>学习交流

加强预算审查监督的实践与思考
2005-10-10 14:38:22.0   
 
北京市朝阳区人大常委会
审查和监督财政预算,是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权,对于提高财政资金的使用效益,促进国民经济社会健康发展,具有重要的作用。近年来,朝阳区人大常委会在预算监督工作中,积极探索,大胆实践,创新工作机制,完善监督制度,取得了一定的实效。下面,就我区开展预算监督工作的做法和思考与各区进行探讨。
一、我区在预算监督方面开展的主要工作
1、制定《北京市朝阳区预算监督办法》,规范预算监督行为
朝阳区是经济大区,2004年财政收入达到68亿元,2005年上半年完成44亿元,居于北京市首位。为了管理和使用好财政资金,区政府积极推进预算改革,努力提高资金效益,取得了一定成效,但还存在着超收收入使用不够规范、预算执行中追加较多、预算管理权责不够明确等问题。为了解决这些问题,规范预算监督管理工作,区人大常委会决定制定预算监督办法。
我们认真研究了北京市和广东、云南、河北等省的监督条例,以及本市其他区县的监督办法,并深入区发改委、国资委、财政局、审计局等部门调研,了解预算管理和改革中存在的实际问题;请中央财经大学、首都经贸大学的专家和教授,对我们进行指导和帮助。常委会领导对此项工作高度重视,朱家麒主任亲自召开有主管区长参加的座谈会,与区政府进行协调沟通。主任会议三次专题研讨,逐条、逐句进行修改完善。经过一系列周密的准备工作,2005年5月,十三届人大常委会第十次会议审议通过了《北京市朝阳区预算监督办法》,并作出了《关于颁布实施<北京市朝阳区预算监督办法>的决定》。
我区的预算监督办法突出了四个方面的特点:一是加强了对超收收入的监督。规定超收收入要按照一定的程序,提请区人大常委会审查和批准后,方可按预算支出。二是加强了对预算编制的监督。特别规定“区人民政府依法编制区级预算时,应征求人大代表的意见”,使预算的编制工作充分体现民意。三是加强了对预算外资金的监督。将预算外资金收支安排以及管理情况均纳入到审查监督的范围。四是加强了对预算执行情况的审计监督,规定“区人民政府应在当年年底前,将审计发现问题的处理结果书面报送区人大常委会”。此外,为了加强日常监督,办法特别规定:区政府应当将有关预算的制度、决定,批复的部门预算、决算及时报人大备案;区财政、税务等部门应当按季度向人大通报预算执行和税收完成情况。
监督办法出台以后,财政、税务、审计等部门的人大意识进一步提高,接受人大监督的主动性和自觉性明显增强。在向人大常委会报告2005年上半年预算执行情况时,区财政局按照监督办法的要求,对预算批复、预算外资金管理和预备费使用情况进行了专题说明,得到了委员们的充分肯定。税务、审计部门也及时汇报税收完成进度及审计情况,积极配合人大开展工作。
2、聘请财政经济顾问,提高预算监督的专业化水平
预算审查监督是一项专业性和技术性很强的工作,代表和委员们在专业知识方面还存在一定差距。为此,我们参照北京市人大常委会的做法,聘请了部分专家学者,作为常委会财政经济顾问,参与财经方面重要议题的审议和重大问题的研究,并且制定了《北京市朝阳区人大常委会财政经济顾问工作规则》,对顾问的工作内容和程序进行规范。
我们聘请的顾问中,有首都经贸大学的杨树相教授。杨教授长期从事财政预算研究和教学,兼任全国高等财经院校财政学教学研究会理事等职务,对全国、北京市和各区县的财政工作非常熟悉,具有丰富的财政经济理论知识和实践经验,对人大的工作也十分热衷。一年多来,克服时间紧、本职工作繁忙等困难,按照常委会的要求和安排,定期给委员们进行辅导,讲授预算的概念、预算的职能、预算法的体系和渊源、预算监督的内涵等知识,提高委员的专业水平;常委会审议和财经委初审时,杨教授积极列席会议,针对财政报告从专业的角度提出意见和建议;在制定预算监督办法过程中,杨教授结合自己的研究工作,逐条逐句帮助修改完善。此外,杨教授还参与了《关于进一步提高区级人大预算监督水平的思考》等课题的研究工作。
聘请财政经济工作顾问,对于充实人大常委会的专业力量,提高委员的专业素质,改进预算审查监督工作,发挥了重要作用,也得到了区领导的充分肯定,区委书记批示“很好,望注意发挥专家作用,及时总结成绩,探索工作规律”。
3、改进对预算编制工作的监督,使预算充分体现民意
每年的人代会上,代表们都要针对我区的经济建设和社会发展,提出许多好的意见和建议,但是,由于当年的预算在上一年度的9月份已经编制完毕,代表们的意见和建议难以体现在当年的预算之中。
为了解决这一问题,2004年,区人大常委会向区政府提出了“提前征求代表意见,在当年预算中予以考虑”的要求,并印发了《关于提前收集代表意见、建议,反馈群众需求,促进为民办实事的通知》。代表们接到通知以后,深入选区调查研究,广泛听取人民群众的意见,共收集整理各类建议165件。区政府对代表收集的建议高度重视,进行了认真的研究和落实,按照轻重缓急的原则,纳入到了当年的预算之中。
为了将这种有效的做法予以规范,我们在预算监督办法中特别规定“区人民政府编制区级预算时,应当征求人大代表的意见”,使之成为今后预算编制的一项制度。
4、充分借助审计力量,强化预算监督实效
审计机关有专业的机构和人员,在监督本级预算执行工作中,发挥着不可替代的重要作用。为了充分借助审计的专业力量,我们主要抓住三个环节:在制定审计方案阶段,专门听取审计部门的汇报,了解审计工作目标、审计范围、审计对象等内容,提出有针对性的建议。审计过程中,采用调研、走访、座谈等形式,了解和掌握审计工作动态。审计结束后,听取审计结果的汇报,针对预算执行和管理中存在的问题,提出明确的整改意见,并要求区政府在当年底将整改情况向常委会报告。
在审议《关于2004年度朝阳区预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时,委员们针对审计查出的“预算追加较多;未纳入预算的结余资金数额较大;政府采购管理体制改革需要加快;政府投资建设项目结算不实”等问题,提出“统筹使用结余资金;严格控制临时性项目的追加,使追加数额明显减少;尽快实现政府采购管采机构分离、职责分离;强化政府投资建设项目的监督管理”等明确的意见和建议。区政府高度重视,制定部门结存资金管理办法,全面实行部门季度决算;推进政府采购管理体制改革,制定和完善采购工作流程、工程采购管理及责任追究等9项制度;加大工程结算审计力度,审结政府投资建设项目9项,核减工程资金8118万元。
二、预算审查监督存在的问题
1、关于预算监督的法律规定不健全。目前,关于预算监督的法律规定主要内容是授权性规范,即人大及其常委会有权对预算进行审批监督,但这些规定很不全面,也很原则。对于监督预算的范围、内容、具体实施监督的程序以及与之相适应的机构设置、人员配备等,规定的比较笼统,没有相应的配套法规予以明确,致使监督工作的随意性较大。为此,各省市人大制定了地方性法规,对预算监督工作予以规范。全国人大只是于1999年通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》,还没有制定单行的《预算监督法》,影响了预算审查监督水平的进一步提高。
2、预算审批工作需要进一步加强。每年的财政预算都要由人民代表大会审查批准,但是,由于人民代表大会会期较短,人大代表只有一两天时间审查预算,难以深入实际开展调查研究,掌握第一手资料,而且,人大代表来自于全区各行各业,各部门各单位,缺乏预算专业知识,审批工作难以深入。预算审查委员会虽然负责对预算的具体审查工作,但同样只能局限于人代会期间,审查效果难以保证。
 3、预算监督力量不足。实施部门预算以后,预算细化到具体项目,公开性、严肃性和透明度有所提高,要求预算审查监督逐步从宏观性向微观性转变。但是,由于部门预算细化,审查项目增多,审查的工作量倍增,而且预算监督的专业性、技术性和政策性很强,全国人大及北京市人大都有专门的机构负责此项工作,而区县人大的力量就显得较为薄弱。我区人大财经委、农委二委合一,专职人员只有4人,虽然聘请了财政预算方面的专家,但相对于全区上百个预算单位,力量仍然严重不足,制约了预算监督实际效果的提高。
三、加强和改进预算审查监督的几点思考
1、加强宣传,提高认识
人大及其常委会对预算进行审查监督,不仅是人大的事情,而且是事关全区经济社会事业发展,事关全区人民群众根本利益的大事,需要全社会的关注和支持。因此,要充分利用报纸、电视等媒体,广泛宣传人大审查监督预算的工作,宣传财政预算编制、执行、决算、审计等方面的情况,让广大人民群众认识到,人大审查监督预算是履行法定职权,代表人民行??人民性和公开性,为人大进行预算监督营造良好的社会氛围。
2、强化学习和培训,提高预算审查监督水平
人大代表、常委会委员、财经委员作为预算审查监督的主体,在预算监督工作中发挥着举足轻重的作用。要提高预算监督工作的质量,就必须加强对代表和委员的培训,可以采取“组织定期学习;举办专题讲座;订阅专业报刊和书籍;组织参观学习和外出考察;组织预算监督经验交流会”等形式,加强财政预算知识、法律知识、经济理论与管理知识的学习和培训,提高专业水平和履职能力。
3、进一步发挥审计部门的作用,提高预算监督实效
首先,通过建章立制,规范预算审计监督行为。探索建立预算编制审计制度、项目审计结果报告制度以及审计报告公示制度,对预算编制审计、政府投资项目审计的结果,向人大常委会进行专题报告,并通过新闻媒体向社会公布,使人大监督与审计监督、舆论监督、社会监督有机结合。其次,人大在听取审计部门关于审计方案的汇报前,应开展广泛的调研,把人大监督的重点、人大代表的意见建议和群众关心的热点、难点问题,反馈给审计部门,帮助审计部门制定有针对性、切实可行的审计方案。对预算执行审计的结果,不仅作为预算监督的重要依据,而且作为人大常委会对政府有关人员开展述职评议的重要参考。最后,人大要督促财政、税务等预算执行部门,认真接受审计监督,为审计部门开展工作营造良好的氛围。
4、人大对预算监督的重点要从合法合规性逐步向效益性转移
所谓合法性,即以预算法及相关法律为依据,对预算收支平衡性,支出结构合理性进行监督。合规性则是针对支出资金的分配、管理、使用是否符合国家及有关主管部门的相关规定,其关注的重点是保证资金的安全,这也是强化财政公共支出管理的内在要求。有效性监督则是在合法合规性监督的基础上,更高一层次的监督,主要是监督资金的分配是否科学,使用资金的单位和部门对资金管理的内控机制是否健全,保障资金顺畅运行的机制是否建立,保障资金高效运行并发挥作用的维护体系是否完备。其监督的重心是提高资金的使用效益,即资金使用后能否达到并实现其预期的目标,防止资金损失浪费或者被挤占挪用。
 
                          2005年8月10