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北京市朝阳区人民政府关于落实
朝阳区第十五届人大常委会第二十八次会议
对“转方式、调结构，提升农村地区产业发展
层级”议案办理情况审议意见的报告
区人大常委会：
2015年10月29日，朝阳区第十五届人民代表大会常务委员会第二十八次会议听取并审议了区政府《关于继续办理“转方式、调结构，提升农村地区产业发展层级”议案情况的报告》，提出了审议意见，要求农村地区要把提高经济增长的质量和效益、提升农村产业层次和竞争力放在首位，紧抓“十三五”规划编制契机，统筹协调，坚持功能疏解与产业升级结合，推动经济薄弱地区经济社会健康发展。区政府高度重视议案审议意见，深入落实京津冀协同发展战略，加速调整农村地区产业发展结构，在清退低级次产业、“一绿”试点乡建设等方面取得新进展。现将有关情况报告如下：
一、议案继续办理的基本情况
2016年以来，我区农村地区坚决贯彻市委十次全会和区委十一届十次全会精神，按照区委、区政府的工作部署，紧紧围绕建设国际一流和谐宜居之都、服务“三区”建设、全面建成小康的总体目标，牢牢把握农村城市化发展机遇，聚焦重点、突出关键、狠抓落实。政府各部门、功能区及各乡形成上下联动机制，针对委员和代表们的意见，深层次研究推进产业发展的具体途径和办法，不断提升产业发展层级。
（一）紧抓“十三五”规划编制契机，持续推动产业升级
在编制《北京市朝阳区“十三五”时期推进城乡一体化发展规划》过程中，充分落实区人大常委会审议意见，在产业发展方面积极谋划，本着政策向农村聚集、资金向农村倾斜、资源向农村配置的原则，提出农村地区在“十三五”期间要“加快转型升级，引领经济提质增效”的发展总目标。
一是全力推进农村产业转型升级。未来五年，农村地区将加强产业准入管理，按照更严格的资源环境标准，综合人口聚集度、单位能耗及吸纳本地劳动力等因素，以培育产业关联度高、带动性强、集体自主建设经营的功能性项目为重点，着重发展彰显首都功能、附加值高、资本和知识密集的“高精尖”产业项目，充分利用非首都功能疏解腾退的空间，加快高端产业项目引入，拟建成50个“高精尖”产业项目。与此同时，加大公共财政对农村重点产业项目的支持力度，推动财政资金进一步向农村地区倾斜。拓宽资金渠道，创新政府资金扶持方式，发挥政府资金的杠杆放大效应，积极吸引社会资金投入城乡结合部产业发展，从而有效提升农村产业发展层级，推动农村经济提质增效，实现城乡结合部产业业态优化调整。
二是引导农村产业发展与功能区发展的融合互动。未来五年，农村地区将立足区域城市空间规划的调整和未来空间承载的放量，统筹产业用地资源，优化农村产业发展空间布局，引导产业用地向重点功能区聚集，推动农村产业用地布局与全区总体规划和产业发展相协调。以集约高效为目标，积极承接重点功能区的外溢功能，形成农村地区与重点功能区产业融合、空间联动的协同发展格局，为全区加快构建“一廊两带三区”提供有力支撑。依托中关村朝阳园、国家文化产业创新实验区等区域，不断完善高端产业功能区配套服务体系，增强产业承载能力，积极培育各具特色的优势产业集群。围绕国际商务中心的功能定位，坚持高端化、园区化发展方向，按照区域联动、优势互补、要素流动的发展要求，统筹集体产业用地资源，充分释放产业发展潜力，优先发展商务服务、文化创意、新兴金融、科技研发等高端服务业，提高现代服务业企业集聚度。
三是转变农村经济发展模式。未来五年，农村地区将充分发掘乡级集体资源，提升乡级土地一级开发建设主体能力，推动乡级收入来源由土地收益向集体资产经营收入转变。鼓励集体企业通过参股入股等方式，跨区域经营高端产业，探索在京津冀范围内共同建设产业园区，打破空间与规划条件制约，在更大范围内平衡利益，提升集体经济发展效益。发展多种形式规模经营，组织土地流转招商对接，探索建立企业租赁土地的准入、退出和监管机制，提高农村土地产出效益。强化集体建设用地信息平台建设，实现土地收益最大化，促进土地集约高效利用。
（二）全力推动非首都功能疏解，加速提升产业层级
按照功能疏解工作的总体部署，农村地区紧紧围绕《朝阳区疏解非首都功能工作方案（2016—2020年）》要求，立足朝阳农村实际，坚持以疏解非首都功能、治理“大城市病”作为当前首要任务，强化统筹实施，狠抓责任落实。2016年农村地区功能疏解任务更加艰巨，已进入到攻坚克难、啃硬骨头的关键阶段。为此，区政府着力强化疏解举措，持续加快疏解进程。按照“研究政策措施，增强激励功效；抓住龙头重点，形成辐射带动；强化责任监督，狠抓工作落实”的疏解总基调，通过定任务、定政策、定进度、定规制，农村地区功能疏解取得阶段性成果。
一是坚持规范管理。明确疏解任务、疏解方式、疏解时限，固化工作流程，推动功能疏解实现程式化管理；搭建动态数据平台，在全面摸清低级次产业底数的基础上，组织研发功能疏解管理平台，分类建立低级次产业台账；核实各类低级次产业四至范围，引入GIS坐标精准定位系统，构建动态化管理及数据分析平台，有效增强功能疏解区级统筹能力。
二是坚持政策带动。制定出台《朝阳区农村地区功能疏解专项资金管理办法（暂行）》，进一步扩大功能疏解补贴范围、提高补贴标准、增加补贴内容、制定奖励制度，增强了政策的撬动力和引导力。有效拓宽疏解路径，紧抓“一路一河一园”建设契机，结合萧太后河沿线综合整治，考虑农村地区城市化进程、产业发展空间布局、人口调控任务等因素，定标准、定任务、定时限，明确了33个市场、75个出租大院及15个废品回收场站的年度疏解任务。
三是坚持巡查督导。健全周进度报送、月进展调度等督导机制，强化过程监督，层层落实责任，有序推动功能疏解。通过建立部门联席会议机制，对于疏解项目中新增违法建设、纳入土储等重点项目的情况进行严格审核。及时总结功能疏解实施效果，完善政策措施，建立面积核查、资金审核机制，并将功能疏解纳入绩效管理考评体系落实责任。
截至目前，农村地区已拆除清退各类低级次产业206.8万平方米，涉及16个乡的28个低级次市场、131个出租大院、19个废品回收场站以及萧太后河综合整治项目88.9万平方米低级次产业；农村地区全域累计调减流动人口16.2万人。
（三）推广“一绿”试点经验，化解农村产业发展难题
在“一绿”试点各项工作推进过程中，区政府始终把体制机制创新作为试点工作的重要内容。坚持主体创新，充分调动农民和集体经济组织参与城市化的主动性和积极性；坚持统筹机制创新，整合区域资源，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高产业发展组织化程度，提升项目建设社会效益和经济效益；坚持规划实施创新，以人口、空间、生态、产业、土地规划的“五规合一”为引领，完善城市功能，破解“城市病”难题，实现“六位一体”城市化建设任务，实现人口资源及环境协调发展。
一是加快推进第一批6个乡试点工作。按照“拆迁腾退基本完成，转工转居全部完成，人口疏解全部完成，绿化建设和集体产业开工完成总任务的70%”的工作目标，区政府精心组织、攻坚克难，全面推进“一绿”试点相关工作；对于试点工作中出现的关键环节和重点问题及时与市政府进行沟通请示；加强勤政和廉政建设，“一绿”试点廉政风险防控监督系统正式投入运行。截至目前，累计实现拆迁腾退392万平方米，占总任务437万平方米的90%；将台安置房等4个安置房项目和朝来体育休闲城等11个产业项目有序推进；累计完成4个乡1.6万人转居工作；已基本完成1956亩绿化用地的拆迁和土地复垦工作，秋季可完成绿化任务；全面启动产权改革各项工作；累计完成人口疏解8万人，占总任务8.45万人的94%。
二是加快推进第二批试点乡纳入工作。在推进6个试点乡城市化建设的基础上，区委、区政府及时总结、形成可借鉴的工作经验，积极向市委、市政府申请，建议将平房、东风、东坝、三间房和管庄5个乡纳入第二批“一绿”试点。主要任务是按照“规划全覆盖、任务零遗漏”的要求，用3—5年时间 “拆迁建设全部完成、农民身份全部转变、规划绿地全部实现”。预计拆迁腾退941万平方米（其中低级次产业617万平方米），完成建设任务727万平方米（其中产业175万平方米），实现绿化7500亩，疏解人口21.5万人，搬迁上楼5.6万人，实现农民转居2.4万人，实现劳动力就业3.4万人，全面完成产权制度改革。根据上述任务，5个乡需拆迁24个村，建设安置房项目9个、产业项目15个、平衡资金地块15个。目前方案已通过区长办公会和区委常委会审查，已报市城乡办审查。市规划院对第二批试点乡规划调整方案进行论证，争取尽快报请市政府审议。与此同时，以京沈客专、广渠路二期环境整治、东坝地铁车辆段等重点项目为带动，同步实施5个乡功能疏解、拆违控违和产权制度改革等基础性工作，力争完成6.4万人口调减任务。
（四）完善农村产业保障机制，助推农村经济健康发展
一是深化项目联审联责制度。按照“下放权力、简化程序、提高效率、依法合规”的基本原则，市区建立“一绿”6个试点乡“1+2+1+N”的行政审批工作机制。区政府建立“一绿”试点项目联审制度，由主管经济、城建、农村的副区长共同组织发改、规划、国土等审批部门召开联审会，对“一绿”试点项目进行联审，审批流程由串联变并联，大大加快了项目手续办理速度。为进一步规范农村产业项目管理，将农村地区产业联席会合并到“一绿”试点项目联审会，对农村地区新建产业项目统一进行审查，从而简化审批流程，提高项目审批效率。
二是注重资源整合和准入管理。产业用地及招商管理系统正式运行，未利用产业用地信息与各单位招商资源有机衔接，有效助力农村产业高端化发展。严格落实北京市禁限目录要求，研究制定更为严格的农村地区产业项目准入标准，起草《农村产业发展指导目录》，依托功能区发展，着重引进符合城市战略定位和准入标准的单位产出高、资源消耗少、人员聚集少的高端产业，现已完成意见征集汇总。推动产业发展引导基金扩大使用范围，积极争取市级支持，配合市财政局做好关于扩大基金使用范围的调研，争取将基金使用范围扩大至第二批试点5个乡。督促大望京商务中心、将台文化硅谷等重点项目加紧建设。
三是采取针对性措施推动经济薄弱地区健康发展。孙河乡为土储乡，尚有5个村未实施土地储备，受企业拆迁影响，村级集体经济呈逐年下降趋势。为彻底解决经济薄弱问题，区委、区政府成立了以书记、区长为组长的孙河沙子营湿地公园建设领导小组，多次召开会议研究确定利用孙河乡北四村（沙子营村、黄港村、上辛堡村、下辛堡村）集体土地，启动建设占地超万亩的孙河沙子营湿地公园。湿地公园建设完成后，孙河乡将率先成为北京市“第二道绿化隔离”地区内第一个彻底完成城市化的乡。黑庄户乡乡域规划长期未获得审批，乡村集体经济基础薄弱，产业层级低、经济发展方式粗放、城市化进程滞后，迫切需要调整产业结构、转变发展方式。朝阳区“十三五”规划纲要提出利用10—15年时间，在黑庄户乡建设以绿色空间为核心、以园林化乡村景观为特色、以“留住乡愁”为内涵的国家级农业公园。同时探索通过土地入股、参与经营等方式，让农民参与国家农业公园建设，实现资源变资产、资产变资本、资本变收益，推动商业、旅游休闲等产业发展，为农民创造更多创业、创新和就业机会。
二、面临的形势
2013年第十五届人大三次会议确立了农村产业发展议案，区人大常委会连续四年跟踪督办，充分体现了区人大和各位代表对农村地区产业发展的高度关注。“十三五”时期是朝阳农村城市化的深入推动期和实现经济社会转型发展的关键期。随着京津冀协同发展战略的全面实施和“四个中心”城市战略定位的深入落实，朝阳农村仍处于大有可为的重要战略机遇期，同时也将面临着非首都功能疏解、城市空间规划调整、发展动力转换、发展方式转型升级的艰巨任务和系统破解城乡结合部长期发展累积的历史遗留问题的现实要求。未来五年，朝阳农村必须善于在疏解中谋发展，在调整中谋机遇，在创新中谋突破、在统筹中谋平衡，充分调动与释放区域内在发展动力，实现城乡一体协同发展。
一是非首都功能疏解加速城乡结合部转型升级。非首都功能疏解既是朝阳农村的重点任务之一，也是城市化建设、产业转型升级的重要推动力量。非首都功能疏解将加速朝阳农村产业业态、空间形态、人口结构、城市环境的优化提升，促进农村经济发展方式、空间开发模式、城市与社会治理的转型升级，推动农村地区发展资源的系统更新。
二是城乡规划调整推动农村城市化路径创新。“十三五”时期是农村地区坚守发展底线、统筹矛盾焦点、重构发展路径的关键阶段。首都新一轮城市空间规划的修改，将推动区域规划实施单元的优化调整，打破城乡二元的要素分割，促进全区范围内的资源统筹协调、成本收益平衡，将有助于农村集体土地利用方式和利益分配方式的改革创新，推动未来区域发展空间资源的集约优化配置，提升整体产出水平，突破农村城市化人口资源环境的约束瓶颈。
三是北京城市副中心建设带动基础设施与生态建设。朝阳作为连接首都核心区和北京城市副中心的中间廊道作用逐步凸显，随着副中心交通系统、市政基础、水生态廊道及公共服务配套设施建设的全面推进，将有力促进我区东南部区域城市道路与市政基础设施承载的系统升级，带动周边农村城市化拆迁、绿化任务落实、产业项目落地及城市环境和社会治理水平提升，加速十八里店乡、小红门乡、黑庄户乡等区域的城市化发展进程，缩小我区南北发展差距。
四是体制机制创新促进农村地区内生动力释放。随着宏观形势变化和城市发展转型，农村城市化发展外部动力逐步减弱，城乡一体化发展必须从创新发展体制机制改革入手，深入挖掘区域发展的内在潜力。一方面要以发展模式和路径的创新带动城市化建设任务的落实，另一方面更要加快经济、社会、生态、城市管理的城乡二元体制衔接，推动城乡一体化的深度融合，以内部的优化提升，有效带动农村城市化发展。
五是协调共享发展推动农村地区民生福祉改善。围绕全区“率先全面建成小康社会，打造高端集约、环境优美、开放包容、宜居和谐、民生幸福的魅力朝阳”的发展目标，坚持以生态先行、城乡协调、共建共享为指导，进一步加快推进城乡经济社会一体化发展，系统提升生态建设和环境治理水平，加大对农村基础设施建设与公共服务供给的倾斜性投入，促进农村地区民生福祉显著提升。
三、下一步工作
（一）有序推进低级次产业清退。以区域性专业市场、高污染工业企业、再生资源回收场站及出租大院等四类疏解对象为重点，持续加大对吸附流动人口多、土地资源占用多、能源消耗高、环境污染大的低级次产业拆除清退力度，到2020年，实现区域性专业市场、区域性物流基地的基本退出，未经规划审批、占地面积大、环境秩序混乱的大型再生资源回收场站全部退出。强化体制机制创新，加大资金保障力度，制定和完善大型市场、一般性制造业和再生资源回收场站等领域的疏解政策，探索由区级统筹各乡产业用地指标和促进持续发展的产业用地政策，推动土地资源统筹利用，有效提高单位土地资源利用效率，平衡集体经济组织收益，有效缓解农村经济换挡期压力，确保实现平稳、有序疏解。
（二）严格新增产业项目准入。坚持“瘦身健体”，严格落实《北京市新增产业的禁止和限制目录》要求，强化负面清单管理，严把产业准入关口，加大乡村两级新建产业项目把控力度，严禁新增不符合区域功能的产业，严禁新增一般性制造业和高端制造业中不具备比较优势的生产环节，严禁新建和扩建除满足市民基本需求的零售网点以外的商品交易市场设施，严禁新建和扩建批发市场，严控新建区域性物流中心、物流仓储设施，在保障和提升基本公共服务水平的前提下严控公共服务规模，坚决守住各类功能禁止和限制底线。
（三）加快推进一道绿隔地区城市化建设。按照“一绿建成，全面实现城市化”的总体目标，分类探索城市化路径，有序推进“一绿”地区城市化建设，系统破解发展瓶颈难题。坚持将创新作为推动城市化建设首要动力，加强主体创新、统筹机制创新、规划实施创新、审批机制创新、投融资机制创新，完成搬迁上楼、产业发展、农民转居、绿化建设、产权改革、社会管理“六位一体”工作任务，推动“一绿”6个试点乡全面实现城市化。在总结“一绿”试点乡经验的基础上，完善利益协调机制、产业促进机制、资源统筹机制和政策倾斜机制，基本完成平房乡、三间房乡、东风乡、东坝乡、管庄乡等5个第二批“一绿”试点乡城市化建设。积极统筹发展政策，完成小红门乡、王四营乡、十八里店乡、高碑店乡等4个乡的“一乡一策”规划调整，结合棚户区改造、新农村建设等重点项目实施，逐步推动 4个乡实现城市化。
（四）创新二道绿隔地区发展路径。围绕“二绿建好，实现城乡一体化”，加大体制机制、实施路径和配套政策创新力度，探索以低成本促进高质量的城市化建设发展新路径。以大力推进二道绿隔地区生态文明建设为引领，加快带动农民拆迁安置，着力发展与现代生态景观相适应的生态服务业，逐步提高农民收入水平和社会保障水平。加强区域整体规划，以金盏乡集体建设用地统筹利用试点为契机，以孙河湿地公园、东郊森林公园、黑庄户国家级农业公园等重点项目为抓手，以村庄环境整治、基础设施建设为重点，整体提升温榆河生态走廊等地区的环境品质，打造东部靓丽生态名片。完善城乡一体化建设模式，探索规划主导、政府支持、农民主体、就地改造的路径，推动居住改善、环境美化、就业促进、保障衔接，加快二绿地区城市化建设进程。
人大议案办理4年来，在区委的正确领导下，在区人大的有力监督和支持下，农村经济转型升级步伐进一步加快，城乡间供需对接加强，城乡产业互动更加活跃，农村产业逐步实现由瓦片经济向楼宇经济转变，由土地房屋租赁向资本运营转变；各项经济指标持续增长，产业结构进一步优化，产业发展布局不断完善，产业政策机制进一步健全。但是农村地区产业结构优化调整是一项长期的系统工程。区政府将继续坚持规划引导、机制保障并重，持续推进农村地区产业转型升级，壮大集体经济实力，为全面加快我区农村城市化进程做出新的贡献！
北京市朝阳区人民政府
2016年10月11日