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北京市朝阳区人民法院关于推进司法改革工作情况的报告
——2016年4月21日在朝阳区第十五届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上
朝阳区人民法院院长 李瑞翔
主任、各位副主任、各位委员：
现在，我代表朝阳区人民法院报告我院司法改革工作。
一、司法改革工作基本情况
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革、全面推进依法治国作出重大战略部署。习近平总书记主持全面深化改革领导小组会议，审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等一系列重要文件。本轮司法改革的目标是加快建设公正高效的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；司法改革的关键是职业保障；司法改革的“牛鼻子”是司法责任制改革；四项基础性改革是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。
具体来说，以司法责任制为中心的四项基础性改革包括：一是司法人员分类管理。其中，员额制是实行司法人员分类管理的基础，是完善司法责任制的基石，也是本轮司法改革中的一块“硬骨头”。目前，中央确定把政法专项编制数的39%作为法官员额比例上限。二是司法责任制。最高人民法院已经印发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，要求主审法官、合议庭法官在各自职权范围内对案件质量终身负责，严格错案责任追究。三是完善司法人员职业保障制度。法官的单独职务序列和薪酬制度试点改革方案已经出台，司法辅助人员的单独职务序列和薪酬制度将陆续建立。随着改革的稳步推进，法官、司法辅助人员和司法行政人员的工资水平预计会有不同程度的提高。四是省以下人财物统一管理。该举措的主要内容包括将各省区市地方法院中央政法专项编制交由省级编办统一管理机制，建立法官统一由省级遴选、管理并按法定程序任免的机制，建立省以下地方法院经费由省级财政统一管理机制。
今年是推进司法体制改革的攻坚年，党的十八届三中、四中全会部署的司法改革任务大部分要在今明两年完成。中央决定今年在全国全面推开以司法责任制为中心的四项改革试点，北京等13省（区、市）的第三批司法改革试点工作正在陆续展开。今年3月初，根据北京市委的统一部署，按照整体设计、上下联动、全面推开的原则，全市法院以同时培训、同时动员、同时启动的方式着手推进四项基础性改革试点工作。根据北京市司法体制改革动员部署会的安排，北京法院第一批法官员额将总体控制在政法专项编制数的29%以内，我院首批法官入额员额数量占政法专项编制数的40.3%，是全市法院中比例最高的。这一入额比例的取得正是得益于区人大以及各位人大代表多年来对朝阳法院现实困难的积极呼吁，在此我代表朝阳法院全体干警向区人大以及各位委员长期以来给予的关心和关爱表示衷心的感谢！按照北京市法院法官首批入额工作时间安排表，我院于3月28日召开了司法改革动员会，并进行了改革政策解读；首批法官入额报名工作也将于近期开始。我院将以最坚定的信念、最昂扬的斗志、最扎实的举措，确保完成各项司法改革任务！
在上述中央司法体制改革任务之外，最高法院还结合工作实际，对十八届三中、四中全会决定确定的改革举措进一步分解、延伸与细化，分别开展了立案登记制改革、审判委员会工作机制改革、刑事速裁程序试点等多项关于法院工作制度和机制的改革。我院认真落实上级法院部署，对相关改革进行了积极探索。
二、司法改革工作的主要做法
根据区人大常委会的要求，我就朝阳法院推进司法改革的相关工作情况作简要汇报。
（一）严格落实司法责任制的工作要求，确保审判权力运行的规范化
为了下好先手棋、打好司法规范化主动仗，扎实做好今年司法改革的前期准备，我院在工作思路上强调努力做到与改革精神相呼应、与顶层设计相对接。通过分析，我们认为，四项基础性改革中，完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障制度、推进省以下地方法院检察院人财物省级统一管理这三个方面更多依靠顶层设计，我们重点是要不折不扣地抓好落实；但在司法责任制方面，基层法院还是有很大的探索空间和必要的。因此，经过反复思考，我院党组决定将司法规范化建设确立为2015年的工作主线，并着力推进“四个规范”建设，即在全面梳理民商事审判中存在的不规范、不统一现象的基础上，出台了《关于在民商事审判中规范法官释明行为的规定（试行）》、《关于规范民商事案件审判重点流程管理的规定（试行）》、《关于规范民事裁判文书制作的规定（试行）》、《关于规范民商事审判庭审行为的规定（试行）》四个文件，从法官释明、审判流程、文书制作、庭审行为四个方面为审判人员提供办案指南和行为标准，为落实司法责任制打好基础。
具体来说，一是规范法官释明行为。针对案件审理过程中审判人员怠于释明、不当释明、错误释明等问题，我院明确界定了法官释明的原则、内容、形式和适用阶段，系统梳理了民商事审判过程中需要释明的问题和事项，内容基本涵盖了民商事案件审理的全过程。二是规范审判流程管理。针对部分监管环节缺位、法官程序意识不强等问题，我院从流程管理的角度，对各审判环节的流程审批和节点控制进行了规范，对审判业务部门和职能部门之间的工作衔接和协调配合作出了说明，并重点规范了小额诉讼的程序适用和审限管理；从庭室二级管理的角度，强化了庭长等管理主体的工作职责，加大了庭室对流程管理规范的落实力度，形成了两级管理合力，进一步提升了审判管理的水平。三是规范裁判文书制作。针对普通程序、简易程序、小额诉讼程序裁判文书在实际制作中存在的格式不统一、表述不规范等问题，我院进一步细化了裁判文书的制作规范，明确了简易程序裁判文书的简化规则，设计了小额诉讼程序的一般裁判文书样式。四是规范庭审行为。针对部分庭审程序缺乏细节性规范、实践中审判人员做法不尽一致的问题，我院对审判人员在庭审中的语言行为作出了明确指引，对庭审规范予以了进一步细化；同时，对庭审中当事人出现身体不适、当事人情绪激动干扰庭审、诉讼参与人及旁听人员违反法庭规则等特殊情形的处理作出了规范。
通过聚焦司法规范化建设、全面推进“四个规范”，2015年，我院在收案量大幅攀升的情况下，审判质量不降反升，上诉案件发改率同比下降1.1个百分点，人民群众对法院工作的满意度明显提升。
（ 二）依法有序推进立案登记工作，努力解决人民群众反映的“立案难”问题
为充分保障当事人诉权、改革法院案件受理制度，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于推行立案登记制改革的意见》。随后，最高法院下发了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》，并要求从2015年5月1日起全面实行立案登记制。根据上级要求，我院党组从落实岗位责任、加强人员配备、强化督促检查等方面着力推进立案登记制改革工作；立案登记制实施首日，院长和相关工作的主管副院长同时到立案庭进行工作动员、靠前督战。从去年一年的情况看，我院推进立案登记制改革的举措是有力的、效果是明显的。主要表现为三个方面：
一是严格依法立案，保障当事人的诉权。严格执行法定立案标准，对符合法律规定条件的案件，当场登记立案；对当场不能判定是否符合条件的案件，在法定期限内决定是否立案；仍不能判定的，先行立案；对不符合法律规定的，依法裁决不予受理或者不予立案，严禁“不立不裁”。2015年，我院共受理案件96251件，同比增加37%；其中，立案登记制实施后，我院共受理案件64236件，同比增加40%。二是探索远程立案，减轻当事人诉累。我院全方位推进远程立案工作，一方面将邮寄立案工作制度化、专人化，全年办理邮寄立案807件；另一方面利用新媒体大力推荐网上预约立案方式，全年办理网上预约立案9784件，数量居全市基层法院首位。三是促进繁简分流，提高办案效率。进一步加大案件繁简分流力度，将案情相对简单和疑难复杂案件分别交由固定的简易案件审判组和专业合议庭审理，实现“简案快审、难案精审”。加大对小额诉讼程序的适用力度，全年适用小额诉讼程序审理案件6135件，同比增长320%，案件审理周期进一步缩短。
（三）积极推进审委会工作机制改革，优化宏观审判指导职能
2014年5月，我院被北京市高级法院确定为审判委员会工作机制改革试点单位。为合理定位审委会职能、完善审判权运行机制，我院依据上级法院的改革意见，制定了《审判委员会工作机制改革试点实施方案》，并着力从三个方面进行了改革探索。
一是完善审委会工作职能。改变了以往“重个案事实讨论、轻法律适用指导”的工作方式，建立了定期听取工作报告制度。2015年，我院审委会不断压缩讨论案件的数量，共召开审委会会议14次，研究讨论的案件数量较之于2014年减少27%，让个案裁判权真正回归法官和合议庭，努力达到“让审理者裁判”的改革要求；同时，深化对审判执行工作的分析和研判，全年共听取关于审判工作运行情况、案件质效管理工作情况的报告共计9次，出台规范性指导文件3部，起到了总结工作得失、复制推广经验的良好效果。二是规范审委会议事规则。不断推进审委会的规范化建设，进一步细化审委会的议事规则和工作程序，建立了审委会会议记录、决议签名确认制度，增强了审委会委员履职的责任感。同时，推行审委会委员直接办案制度，通过实际办理典型案件，让审委会委员更为精准的把握司法前沿动态、指导审判活动。全年审委会委员共开庭审理重大、疑难、复杂案件281件，同比增加20%。三是加强审委会专业化建设。我院以审委会专业委员会为抓手，不断提升审委会履职的专业化水平。在组织架构上，我院成立了刑事审判、民事审判、商事审判、执行专业委员会；在工作职能上，专业委员会承担了为法官承办疑难案件提供专业咨询意见等工作职能。同时，我院审委会进一步强化对审判执行工作的调研指导，全年指导验收重点调研课题8项、向市高院报送备选参阅案例27篇。
（四）扎实推进刑事速裁程序试点工作，着力提升程序适用的法律效果和社会效果
第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等地开展刑事案件速裁程序试点工作。对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。接下来，我从两个方面汇报刑事速裁程序试点的情况。
一方面，加强试点工作的组织和制度保障。我院于2015年2月开始速裁程序试点工作。在组织架构上，我院成立了以主管院长为组长的速裁试点工作领导小组，并指定4名刑事法官专门办理速裁案件，确保相关工作责任到人、分工明确。在制度上，经区委政法委领导协调，由我院起草并与区公安局、检察院、司法局会签了《关于开展刑事案件速裁程序试点工作的实施细则（试行）》。另一方面，确保试点工作能够真正抓出实效。2015年，我院共适用速裁程序审结刑事案件332件348人，占全年刑事结案数的10%。在案件审理时间方面，平均用时为8日，起到了使案件繁简分流的作用。在服判息诉方面，速裁案件的一审服判息诉率为89%，高出其他刑事案件3个百分点。
三、司法改革存在的困难和问题
随着改革的稳步推进，许多深层次的体制性和机制性问题浮出水面。结合我院的工作实际，司法改革工作中的困难和问题主要表现在三个方面。
一是消化案件的任务更加繁重。随着立案登记制的实施，更多的纠纷集中涌入法院，“案多人少”的矛盾愈发突出。虽然我们采取了繁简分流、加强小额诉讼程序适用、推进信息化建设、综合部门干警支援一线等举措，一线法官更是从年初就进入加班状态，但由于案件的增长速度超过了审判队伍消化案件的能力，出现了部分案件审理周期延长乃至积压的现象，确保审判质量和效率、保持审判工作良性循环的压力越来越大。
二是审判管理的任务更加突出。随着司法责任制和审判权力运行机制改革的推进落实，主审法官和合议庭的办案主体地位更加凸显，传统意义上由院庭长、审委会对案件进行把关的方式受到约束和限制。在新形势下，如何认识审判管理与独立审判的关系、科学划定审判管理的界限、增强审判管理的实效，进而更好地控制廉政风险、确保办案质量等一系列问题将摆在我们面前。
三是拴心留人的任务更加艰巨。一方面，当前法院工作压力大、责任重、风险高、收入低，和其他法律职业形成强烈对比。虽然从本轮改革的方向上看，可以预期，法院不同序列人员的工资待遇和职业保障会有较大幅度的提升，但相关配套举措的完全到位仍需时日。另一方面，正在推行的员额制改革，通过把优秀人才引导到一线岗位，进一步增强了办案力量，但未入额法官的安置分流、司法辅助人员的配置等问题需要在推进过程中逐一解决。
四、下一步工作设想
推进司法改革试点工作是2016年工作的重中之重和头等大事。我院将根据上级部门的决策部署，围绕四项基础性改革，不折不扣地执行《北京市司法体制改革试点工作方案》、《北京市法院系统司法体制改革试点工作实施方案》，扎实开展好我院试点工作。
一要以标准化建设为抓手，推进司法责任制落地生根。把规范化建设提升至标准化建设这一更高层次上来，探索制定类型化案件的办案手册，对审判权行使的各个环节都进行精细化的指引，为法官办案提供有效参考。同时，以落实司法责任制为前提，进一步明确法官、法官助理、书记员的工作职责、工作流程和工作标准，构建一套操作性强、覆盖全面的责任体系，以明晰的责任承担促进审判质量和效率的不断提升。
二要以公正合理为选任标准，最大限度调动各类人员的积极性。按照上级的相关工作要求，做细、做实、做全操作层面的细化落实方案，做好首批入额法官遴选工作，搭建组合好审判团队，确保法官遴选、人员分类、员额配置工作有条不紊，实现岗位、员额、人员、案件的相互匹配。同时，在上级的支持下，综合采取入额、转岗、交流、过渡性安置等方式，尽力打通职业发展通道，争取让每名法官都能感受到组织的关怀、都能安心的工作。
三要以凝聚改革共识为目标，确保其他各项改革协调推进。坚持改革推进到哪一步，思想政治工作就跟进到哪一步，深入开展关于完善司法人员职业保障、省以下人财物统一管理等政策的宣传解读，讲清楚为什么改、改什么、怎么改，教育引导干警讲大局讲奉献，把改革的正能量传递给每一名干警。同时，针对不同部门、岗位、人员的思想实际，主动加强与干警的沟通交流，建立意见沟通反馈机制，使全院干警能够积极地参与到改革中来，保障司法改革的顺利推进。