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——2024年6月27日在朝阳区第十七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

朝阳区人大常委会执法检查组副组长  冷春华

 

主任、各位副主任、各位委员：

 《北京市城市更新条例》（以下简称“条例”）实施已经一年多时间，为做好执法检查工作，推动《条例》规定的各项制度落地落细落实，助力 “五宜”朝阳建设，区人大常委会成立了执法检查组，由区人大常委会副主任宝月凤同志任组长。执法检查组邀请专业优势突出的代表和专家顾问参加，先后组织专题培训1次、集中检查3次、现场调研及专题座谈6次、赴外省及相关企业考察4次、调阅资料49份，广泛征求意见建议，深入开展视察调研，努力创新方式方法，切实增强监督实效。

 执法检查主要做法如下：一是突出监督重点。聚焦市级政策文件实施落地以及区级规范性文件制定情况，重点监督责任体系与工作机制建设、相关部门履行职责和城市更新工作推进情况。二是深化调查研究。注重参与的广泛性，邀请国有和集体企业、非公有制经济人士、基层和专业技术领域代表参加视察调研座谈，多方听取意见建议，通过“家站网”平台广泛征集代表选民意见建议221条。注重调研案例的典型性，针对老旧小区综合整治、老旧厂房更新改造等热点、难点问题，邀请代表牵头开展专题调研，并形成专题报告。注重调研工作的专业性，邀请城市规划和更新方面的专家顾问全过程参与，汇集专业领域意见建议。三是创新监督方式。加强市区联动，与市人大同步开展执法检查，做到了同部署、同检查、同培训，实现了监督重点一致和成果共享，与市人大及16个区县开展联合执法检查活动；邀请市区代表同步参与座谈调研活动，了解我区《条例》落地实施情况，并提出工作建议。统筹利用多种监督方式，把执法检查与大会议案督办、部门工作评议、部门预算事前绩效评估监督相结合，打好监督工作“组合拳”。四是加强调研成果转化。在深入调研的基础上，总结其他地区城市更新工作经验，形成了关于“条例”实施情况的调研报告、城市更新工作体制机制专项报告、针对老旧小区、工业厂房专项调研报告等调研成果，形成了执法检查问题清单，并通过了专委会初审。

 执法检查组认为，区政府高度重视条例实施工作，不断完善组织体系，创新工作机制，形成政策工具箱1.0版，积极推动重点项目实施，城市更新工作取得明显成效。一是不断完善工作机制。制定《朝阳区城市更新行动组织方案（试行）》《朝阳区城市更新计划（2021—2025年）》，成立城市更新专项小组，下设规划政策、推动实施、资金支持三个工作专班，与新成立区城市更新平台公司、城市更新促进会和中国建筑科学研究院，共同形成城市更新“四位一体”工作机制。建立了谋划、储备、实施、运营四个阶段城市更新项目库，实施“有效项目入库谋划启动、四库之间有序衔接结转、失效项目及时研究出库”的全周期动态管理。目前，我区城市更新库共有在库项目406个，其中居住类项目219个、产业类项目65个、设施类项目31个、公共空间类项目91个，共涉及8个区域更新项目。二是初步形成朝阳区城市更新政策工具箱，强化了政策支持。针对各类城市更新项目实施中的痛点、难点以及城市治理中的堵点问题，加大政策研究力度，通过企业诉求直通车、项目管家式服务、统筹政策协同式指导、历史问题清单式解决、按企业时间倒排审批验收时限等11项具体政策，形成了“朝阳区城市更新政策工具箱1.0版”。为盈科中心、THE BOX等一批项目给予政策支持，朝阳大悦城项目创造了从办理规划调整、施工许可、开业运营历时50天的朝阳速度。三是积极推动详细规划编制，片区更新取得新成效。先期推动安贞、三里屯、酒仙桥、六里屯、双井、八里庄等存量地区开展更新类控规编制，共涉及6个街道17个街区，面积约2268.7公顷。以安贞街道为居住主导的功能街区，创新提出“小微拆改单元+综合整治片区”的老旧小区改造原则，孵化“安贞新坊”公共空间项目并取得市级资金支持。三里屯街道立足区域国际交往、商业消费功能突出特点，将各单独开展的更新工作统筹形成片区类更新计划，打造首都城市商圈地标、城市消费引擎、顶级文体名片和国际活力地带典型示范区。四是创新宣传方式，引导社会积极参与。持续举办年度论坛、月度沙龙等贯穿全年的常态化活动，开展城市更新工作宣传，逐步形成朝阳区城市更新论坛系列活动品牌，吸引城市更新领域50余家社会企业和500余人次参加，激发了更多社会主体的更新意愿。五是积极推进重点项目落地实施。2023年，朝阳区共有23个市级示范项目被列入城市更新拟实施项目清单；有12个项目被列入重点区域和重大项目清单，项目数量均居全市第一。朝外大街升级改造（一期）及THE BOX、亮马河国际风情水岸2个项目获市级城市更新最佳实践项目，6个项目荣获2023中国城市更新优秀案例。

 一、条例实施存在的问题

 执法检查组认为，条例实施虽然取得一定成效，但依然存在不足，需要引起高度重视，在实践中不断推动解决。

 （一）组织领导体制机制有待完善，部门合力有待提升

 《条例》第六条规定：“区人民政府负责统筹推进、组织协调和监督管理本行政区域内城市更新工作，组织实施重点项目、重点街区的城市更新；明确具体部门主管本区城市更新工作，其他各有关部门应当按照职能分工推进实施城市更新工作。街道办事处、乡镇人民政府组织实施本辖区内街区更新，梳理辖区资源，搭建城市更新政府、居民、市场主体共建共治共享平台，调解更新活动中的纠纷”。虽然朝阳区已建立领导体系，但在组织领导和工作协调机制建设方面，仍然存在城市更新成员单位部门职责不明晰，未结合机构改革及时调整完善部门构成问题。街乡层面工作多停留在具体项目和调节矛盾纠纷方面，梳理辖区资源，搭建城市更新政府、居民、市场主体共建共治共享平台作用发挥不明显。在城市更新工作运行机制方面，目前我区对项目与资金的联动统筹不到位，存在项目推进与资金拨付错位的情况，影响了项目的完成时效。针对城市更新项目的评估机制还不完善，对于项目的监督和评估主要依靠相关行业部门组织实施，城市更新主管部门统筹评估结果不足，还未形成城市更新项目的闭环管理。在城市更新工作部门统筹方面，执法检查发现，主管部门主要依靠年度工作推进会部署任务，多以专题会议研究具体项目，缺少阶段性统筹、整体组织协调和监督管理。城市更新各类政策分别由财政、住建、发改、规划等部门掌握执行，主管部门对其他行业部门负责的城市更新政策掌握不全面，牵头其他部门形成合力不足。

 （二）规划引领有待提升，空间利用仍需优化

 《条例》第三条规定：“本市城市更新工作遵循规划引领”，第十二条规定：“按照国土空间规划体系要求，通过城市更新专项规划和相关控制性详细规划对资源和任务进行时空统筹和区域统筹”。在发挥规划引领作用方面，我区城市更新主要是采取建立城市项目库的工作模式，点状实施，没有全面制定片区更新规划，目前我区24个街道、19个乡中正在开展控规编制的有6个街道，其中进入审批阶段的只有2个，占比较低，缺少全区范围内自上而下的整体统筹。在与市级目标任务对标对表方面，北京市实施《北京市实施城市更新行动三年工作方案(2023一2025 年)》后，朝阳区未结合市级任务对辖区城市更新组织方案和行动计划以及老旧小区改造任务量进行优化调整。检查发现老旧小区更新改造任务明显滞后。在挖掘潜力利用空间方面，统筹利用边角地空间资源需进一步优化，更新工作仍然存在重地上轻地下的现象，在十四五中期评估中，地下管廊建设指标完成困难。在补齐公共设施更新方面，探索利用地下空间满足停车需求统筹不足。

 （三）历史遗留问题亟需破解，城市更新审批流程有待完善

 在破解历史遗留问题方面，当前仍然存在诸多历史遗留问题制约城市更新项目落地。居住类项目存在产权结构复杂、弃产情况多发、社会资本引入难等问题。部分产业类更新项目存在空间建设指标限制严格、房屋功能兼容不足、房产证明缺失情况多等问题，实施主体更新潜能无法释放，对多方参与、共同协商推进城市更新项目实施产生影响，阻碍了城市更新与发展步伐，需要相关部门加强对破解问题措施的思考和研究。在城市更新项目审批方面，存在统筹不足、实施流程长，项目推进缓慢等问题。目前城市更新项目与普通建设项目实施程序无差异，没有体现出作为城市更新项目的优势。在土地供应使用方式、产权登记办理手续、施工图审查管理、消防审查验收等方面需要优化简化审批流程。

 （四）政策宣传推广精准性不足，引导公众参与需强化

 在城市更新相关政策的宣传推广方面，各功能区管委会、责任规划师、城市更新主体和咨询机构，对城市更新相关规定和配套政策、工作程序、惠企政策不熟悉；部分企业对参与城市更新路径不了解。城市更新宣传不到位，一定程度上降低了社会资本参与意愿。在总结推广城市更新典型案例方面，朝阳区在城市更新过程中有很多亮点，并产生了很多优秀案例，但是对典型案例分析总结不足，没有形成可复制可推广的运行机制和政策体系，没有对其他城市更新项目起到示范推动作用。

 二、推进条例实施的建议

 为了着力解决条例实施存在的问题，推动“五宜”朝阳建设，服务区域高质量发展，执法检查组提出以下建议：

 （一）完善体制机制，保障城市更新项目实施

 优化发展理念，明确城市更新定位。党的二十大报告指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。城市更新工作要以贯彻党的二十大精神为指引，提升工作站位，充分认识到城市更新是转变城市开发建设方式、提升城市发展品质、满足人民群众美好生活的有力抓手。充分考虑朝阳区城市发展定位和方向，秉持科学态度、拿出绣花功夫，既固化实践经验又为改革探索留出空间，从人民群众最关心的问题出发，为高质量发展提供空间，以城市更新保障城市高质量发展，以中国式现代化开创人民城市建设新局面。

 完善组织体系，形成城市更新工作合力。依据《条例》规定和机构改革后各部门职责，及时调整组织机构，明确部门在城市更新工作中的职责，充分发挥城市更新专项小组作用，建立定期联系机制和规划政策、推动实施、资金支持工作专班统筹协调机制。发挥牵头部门统筹协调作用，在推动我区城市更新行动方案计划过程中，形成部门合力。

 坚持高位统筹，保证城市更新高质量推进。统筹好城市更新的规划、建设、管理三大环节，注重城市发展理念、开发方式、治理模式的更新，强化区域统筹、弹性管控，充分调动社会各方积极性，推动城市更新活动全生命周期管理，形成城市可持续有机更新；统筹好财政、发改、规划、住建等部门城市更新相关政策，完善城市更新政策工具箱，形成政策体系；统筹好资金和项目，加强财政预算管理，提升资金和项目的匹配度，减少资金和更新项目错位的现象。

 （二）加快专项规划编制，引领城市更新实施

 强化城市体检结果应用。通过城市体检能够发现影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，要强化结果运用，有针对性地开展城市更新。深入挖掘存量空间资源，立足区域功能定位和资源禀赋，为区域规划、建设、管理提供科学依据，提高城市科学化、精细化、智能化治理水平。

 加快编制区域详细规划。加强区域统筹，做好对相关街道内存量资源和更新重点问题的研究分析，提高资源利用水平。积极推动城市更新街区控规编制前期工作，以街区更新控规组织编制为抓手，持续推动整体式、片区式城市更新，发挥市规自委详规处、朝阳分局和相关街道参与的城市更新常态化协作机制作用，优化城市功能和空间布局，加快推动街道城市更新控规编制报审工作。

 建立试点先行机制。坚持自上而下规划引导与自下而上的更新需求相结合，坚持问题导向、试点先行，守正创新打通政策瓶颈，以点带面、项目化推进，探索城市更新的新模式、新路径、新机制。

 （三）强化政策研究，推动城市更新实施

 加强对《条例》配套文件研究。针对我区城市更新面临的土地空间利用不足、用途转换难、确权依据不充分等问题，建议探索在减量刚性约束下实现城市更新和高质量发展的路径。对当前密集出台实施的配套政策进行系统梳理，吃透政策精神，积极完善现有政策工具箱，将城市更新政策体系化，形成政策合力，推动优质潜力项目落地见效。

 探索完善城市更新审批流程。积极探索优化简化更新类项目审批手续。在规划编制、土地供应、产权登记、消防审核验收等实施环节优化简化办理流程，提高规划实施效率，规范引导土地用途转换，妥善处理不动产登记历史遗留问题。探索建立区级联审联批制度，完善施工图审查管理机制，优化施工图审查路径，加强消防设计审查验收衔接，解决审批和验收标准不一致的问题。

 加强重点项目储备和组织实施。积极，充分发挥区城市更新平台作用，结合发展实际，挖掘城市更新资源，将更新需求纳入项目库项目统计内容，及时优化调整重点任务、重点项目。根据街区控规编制，推动主体加快开展前期筹备工作，合理安排项目资金和实施时序，用好相关政策对重点项目提供服务保障。

 （四）加强《条例》宣传，积极引导公众参与

 加大条例宣传力度。相关部门要积极履行普法责任，面向辖区群众开展《条例》相关政策的宣传解读，发挥全媒体的宣传体系作用，广泛开展基层普法宣传，为实施城市更新打牢群众基础。增强宣传的针对性，特别是对城市更新工作专班牵头部门、实施主体、责任规划师，加强城市更新相关政策的宣传，调动其参与城市更新的主动性，引导企业和社会资本积极投入到城市更新当中，提高城市更新质效。

 加强典型案例总结推广。建议对实施的城市更新项目进行梳理总结，既要总结成功经验，也要剖析失败教训；既要形成攻坚克难的策略，也要推广成功案例。通过典型案例分析，扩展城市更新内涵，总结城市体检评估、城市资源统筹、片区综合更新规划、项目全过程策划、城市更新共建共治共享等方面的成功经验，固化项目运行模式，为其他城市更新项目实施提供体制机制保障。

 以上报告，请予审议。