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——2013年10月31日在朝阳区十五届人民代表大会
常务委员会第十四次会议上
朝阳区人民政府副区长 陈 涛
主任、各位副主任、各位委员：
我受吴桂英区长委托，向区人大常委会报告“转方式、调结构，提升农村地区产业发展层级”议案办理情况，请予审议。
在区第十五届人民代表大会第三次会议上，80位人大代表提出关于农村地区产业发展的议案6个，经大会主席团研究，合并为“转方式、调结构，提升农村地区产业发展层级”议案，交区政府办理。
本议案围绕全区重点工作和农村地区群众普遍关心的发展问题，结合农村地区产业发展现状，提出了强化组织领导、加强区级统筹力度，强化规划引领、加快落实用地规划，强化项目带动、促进产业转型升级，强化资金支持、转变资金投入方式等四个方面办理内容，具有很强的针对性。区政府高度重视议案办理工作，成立了由主管区长任组长，区政府办、区发改委、区规划分局、区国土分局、区农委等21个部门为成员的议案办理工作领导小组，制定办理实施方案，将议案细化分解为4类20项具体任务。确定年内可完成工作9项，“十二五”期间可完成工作8项，区级层面难以完成、需要争取市级支持的工作3项。领导小组定期召开会议研究，督促工作落实，针对难点问题，多次进行专题调研，加快解决，确保办理工作顺利、有序进行。
一、议案办理的基本情况
区政府把议案办理作为系统推进农村产业发展的重要契机，以产业升级来加速城乡一体化、加速农村地区的城市化。将农村产业发展作为长远发展的基础性和根本性工作，放在更突出更显著的位置来抓，明确了产业发展目标：以转变发展方式为重点，以产业升级为核心，以三资管理为保障，深化功能区带动战略，坚持“三个自主”的发展路径，调结构、强管理、提质量，不断发展壮大集体经济实力，努力将农村地区建设成为国际商务中心的拓展区、配套区和服务区。
年初以来，区政府按照“明确任务、重点突破、支撑发展、引领未来”的工作思路，通过转方式、调结构、优布局、促集群，全面推进农村地区产业发展。在全区上下的共同努力下，今年农村地区在产业发展机制创新、模式创新上均取得较大进展，完善了农村地区产业项目审核流程，初步创新了农村产业发展融资模式，启动了农村产业升级改造试点工作。9项年内可完成工作中，6项已经全部完成，3项正在推进中，可确保年内完成；8项“十二五”期间可完成的工作，均按照进度完成了2013年度工作任务；3项区级层面难以完成、需要争取市级支持的工作，均已通过相关委办局向市级有关部门进行多次反映、沟通、协调。
（一）强化领导，积极推进农村产业发展决策制度化
一是区级统筹力度加强。针对各乡产业发展的难点问题，区委、区政府主要领导积极协调市相关领导及部门到我区调研，争取支持，解决问题；亲自率队深入乡村、企业，专题对管庄、王四营、崔各庄、将台、金盏等乡产业发展进行实地调研；召开了农村地区产业发展专题工作会，进一步统一各部门及各乡的思想，转变发展思路，明确发展举措。从3月份起，经多次深入调研，将东五环外十八里店乡西直河村和豆各庄乡石材市场确定为农村产业升级改造的试点，进行重点突破。区领导多次组织召开部门协调会，深入了解制约各乡产业发展的深层次原因，寻找解决办法和途径，积极协调农行、工行、兴业银行等十多家银行，破解农村地区融资难等瓶颈问题。目前全区已初步形成各职能部门、各功能区、各产业办共同发展农村产业的合力。二是建立项目审议管理制度。积极提升土地资源集约利用和优化配置水平，出台《关于规范农村地区产业项目申报（评审）工作的意见（暂行）》，进一步明确农村地区所有拟建项目均需要提请区政府联席会审议研究，同时对提请产业联席会议审议的项目在功能定位、投资强度、依法依规、区级收入贡献、壮大集体经济实力、促进就业等方面提出明确要求，从而加速农村地区产业发展决策制度化。三是规范项目运行管理。在出台“1+6”政策文件对联席会制度健全完善的基础上，2013年共召开农村地区产业联席会两次，审议了红门国际广场、中国出版创意产业基地等9个乡的15个项目，对于符合“两规”的项目，在加紧建设的同时，充分考虑整体后续的运营管理，为增加集体收益、区级税收奠定基础；对于需要调整用地指标的项目，责成国土和规划等部门积极与项目所在乡政府对接，向市有关部门申请调整指标，明确在取得必要的相关手续后，项目方可开工建设。对会议议定事项加紧跟踪，截至目前，已有4个项目完成2402万元的固定资产投资，2个乡2个项目分别对已签订的合同进行了补充修订，通过合同调整增加集体收益6500万元。
（二）规划引导，全面保障农村产业推进科学化
一是规划引导。加快推动黑庄户、东坝等乡区域规划研究，规划分局积极与市规委沟通协调，专题向市规委主要领导汇报。目前，东坝国际商贸中心区规划、金盏金融服务园区控规调整、崔各庄颐高创意园、十八里店西直河和南磨房东郊市场等产业升级改造已基本进入规划审批阶段；结合京沈客专选址，将台地区产业用地已形成初步方案，近期将上报市规划委研究；考虑到黑庄户乡总体规划尚未获批的现状，市规委已经同意郎辛庄产业用地先期启动16公顷规划建设。二是升级改造试点先行。积极推进十八里店乡西直河村和豆各庄乡石材市场的环境整治及产业升级改造试点工作。经区委、区政府及各部门的沟通协调，市政府专题会议已原则通过将该地块环境整治后18%的土地调整为产业用地，建筑规模68万平米。试点工作以环境整治为重点，着重做好“收、调、拆、建、管”，区政府成立了农村地区环境整治专项工作领导小组，成员单位34个，领导小组下设7个工作小组。目前，两乡融资银行已基本确定，相关工作正在筹备对接中。豆各庄乡拆迁工作已启动，已签署拆迁协议面积15万平米（其中9万平米已拆除完毕）；十八里店乡将于11月启动拆迁工作，石材市场迁出选址工作已经达成初步意向。各部门正在按照各自职责有序开展工作。三是高效利用空间。区农委牵头建立农村地区产业用地项目库，将农村地区产业用地情况全部纳入《农村地区经济管理系统》，建立招商平台，统筹区域招商资源，从源头提升农村产业层级。梳理农村地区未利用产业用地43块，涉及15个乡，占地面积494公顷，其中18个地块尚未明确合作意向，占地面积228公顷。为促进农村地区产业高端化发展，区政府于8月22日举办了“朝阳区产业发展空间重点地块推介会”，邀请有投资意向的总部机构、投资公司、有实力的商业地产商、著名中介机构和商会等80余企业参会，农村地区18个地块在会上进行了重点推介，这标志着农村地区招商引资渠道在不断拓宽，产业发展的视野在不断拓宽，为农村产业有序化推进奠定基础。
（三）项目带动，显著促进农村产业效能优质化
一是加强准入管理。以加快转变经济发展方式为目标，积极促进产业结构优化升级速度，对于产业发展采取“严”进“严”出。区发改委开展城乡结合部产业准入标准研究，目前已形成初稿。农村地区项目准入标准在现有制度基础上正在研究细化，区农委已组织各产业办、功能区管委会等17个部门召开协调会，具体标准正在制定过程中。在“出”的方面，区发改委牵头制定了《朝阳区关于促进产业结构优化升级加强业态调整的工作意见》，重点提升“十大发展基地”对农村地区的辐射带动作用，加强农村地区产业项目准入管理，对于淘汰类行业，工商、卫生、安监等行政许可部门不予年审和登记注册。通过规划引导产业升级、促进高端要素聚集，着力解决农村地区产业结构优化、业态转型升级的突出问题。二是加快淘汰低级次产业。加强产业升级改造用地政策研究，区农委牵头起草《关于实施农村地区低级次产业升级改造的工作指导意见》，以存量优化带动产业升级，坚持腾退、绿化、建设联动。4月份开始，区农委对农村地区低级次市场进行专题调研，结合经济收益、环境安全、手续建筑等13项指标，从120个占用集体土地的市场中筛选出平房东都中兴旧货市场等27个产业层级较低的市场，初步建立了低级次市场清理腾退项目库，为下一步压缩低级次产业生存空间、建立低级次产业淘汰退出机制奠定坚实基础。出台《农村地区产业发展指导目录》，增强对存量低级次产业违法行为的查处力度、加快其有序退出。三是推进重点项目建设。对于联席会审议项目，各职能部门积极推进项目手续办理。截止目前，完成nt>件、农用地转为建设用地前期工作1件、集体土地征收结案工作8件；朝来老年公寓、千亩银杏林养生休闲中心、大望京商务区还建集体经济组织商业用房、红门国际广场、白鹿文体中心、十里河综合服务楼、平房乡产业用地置换等10个项目已核发相关规划手续，部分项目已启动建设；中国城建大厦、朝来科技园二期、平房公租房等11个项目，通过市规划委组织的控规动态维护会及绿隔会研究，已基本确定规划。朝来老年公寓等10个项目已经获立项批复，部分项目已启动建设；地铁15号线上盖开发等2个项目立项手续已纳入市级绿色审批通道，北京国际风尚中心项目已报市发改委待审，红门国际广场项目正在抓紧办理立项审批手续，年底前可正式批复。其他项目手续正在加紧办理。2013年确定的农村地区37个重点产业项目，计划投资20亿元，1—9月完成投资8亿元。目前，八里庄文化产业园、地铁马泉营车辆段租赁房等17个项目正在建设；将台京客隆现已开业，小红门综合服务楼等9个项目预计年内开业；朝来高科技产业园二期、北京国际风尚中心等20个项目正在进行前期筹备。四是加强集体三资管理工作。坚持两手抓，一手抓项目、引进增量，一手抓管理、盘活存量，通过抓项目促进发展后劲、抓管理促进快速增效。今年重点推进了村级预算管理、村级经济责任审计及合同清理等重点工作，集体三资监管水平和管理绩效不断提升。狠抓资金规范管理，全区17个乡、144个村集体实施预算管理。通过村级编制、乡级审批、社员监督，防控村级随意花钱行为；强化大额资金监管，各乡制定大额资金标准，对大额资金使用审批情况实施在线留痕的证据式管理。开展村级经济责任审计，聘请专业机构对全区154个村、306名村干部实施经济责任审计，5家会计师事务所已形成初步审计意见。狠抓资源监督管理，对原有经济合同进行规范清理，建立合同电子卡片，登记合同7668份，实现合同电子备案。利用GPS测绘地块9875块，通过“一卡一账对三图”掌握合同详细信息，排查合同潜在风险。调整合同1200份，集体收益年增近2亿元，太阳宫、黑庄户等7个乡依法解除合同139份，收回集体土地2543亩。严把新签合同的程序关和内容关，统一合同文本，明确规范合同的8条规定。区纪委、区农委、区农经办成立联预审执行情况专项工作检查组，对新签、续签的268份合同逐份检查。狠抓信息化体系建设，依托区政务网络系统建设区农村三资在线监管平台，按照“制度+科技”的理念，重点建设以财务管理为链接和以GIS系统为载体的7个管理系统，目前合同管理系统、清产核资系统、产权交易系统、农经统计系统一期建成并投入使用，初步实现在线监管、预警监督、信息公开、服务决策的目标。
（四）创新理念，积极探索农村产业投融资渠道市场化
一是加速构建产业投融资服务体系。积极筹建农村地区产业发展基金，解决农村地区产业项目建设资金融资难问题。区政府主管领导先后调度农行、建行、工行、金融学院等机构，多次召集区发改委、财政局等部门，就基金设立相关工作进行研究，区农委现已形成《设立朝阳区农村城市化产业发展基金及其管理公司的实施方案》；区领导多次协调解决棚户区融资问题，十八里店乡及豆各庄乡13.8亿元的融资需求已基本落实，农业银行和农商行正在制定2个乡的融资方案。二是发挥产业资金引导示范作用。按照朝阳区农村产业发展专项资金管理办法，加大对自主建设的重点项目支持力度，落实产业资金。年初拨付了2012年产业专项资金8377.9万元，涉及14个乡31个产业项目；2013年部门预算安排农村产业项目扶持资金1.1亿元，目前各乡已完成项目申报工作，区农委正会同财政局逐乡逐项目进行实地踏勘。
二、难点问题和下一步工作
产业发展是农村城市化的基础，关系到集体经济发展和农民增收的可持续性，关系到农村地区的安全和稳定。通过议案办理，农村地区在制度建设、机制衔接、模式创新等方面取得了一定进展，在探索产业升级过程中迈出了坚实步伐。但农村产业升级的进程并非一蹴而就，在当前宏观环境深刻变化、经济下行压力增大的形势下，朝阳农村产业发展面临新的困难和挑战。主要体现在三个方面：
一是新建项目慢。2009年以来，农村地区基本完成了大规模拆迁的阶段性任务，但因项目手续审批和建设周期较长、乡村集体缺乏项目运作经验、项目筹备、包装和设计工作不到位等各种原因，没有实现大规模建设的目标，新的产业项目推进缓慢，局部区域产业发展处于空窗期。特别是土储区域和重点村，企业拆迁腾退后，拟建的项目还处在筹划、审批阶段，进展缓慢，集体收入减少、就业安置困难，发展的压力更大。这是农村发展产业面临的现实难题。
二是改造升级难。据调查，由于各种历史因素，在规划产业用地以外有5158家企业（占地7109公顷），相当于规划产业用地的10倍，由于乡村集体缺乏投资能力、管理较为粗放等历史原因，亩均收益仅1.3万元。这些企业绝大多数没有规划用地审批手续，改造升级面临政策依据不足、腾退成本过高等难题。
三是政策瓶颈多。农村产业脱胎于过去的乡镇企业和传统产业，低级次产业存量大，受城乡二元结构的长期影响，利用集体土地发展产业受到规划、用地、投融资等诸多因素的影响，缺少过渡期产业发展政策，亟需加快政策创新，促进转型升级。
面对以上瓶颈问题和深层次矛盾，需要科学谋划，找准着力点和切入点，统筹推动。下一步工作的总体思路是：坚持“五规合一”谋发展，统筹人口、资源、环境，继续深化落实“1+6”产业发展政策和“1+7”集体三资监管政策，加快农村地区产业优化升级，推动依规集约发展。重点做好六个方面工作：
一是继续推进政策创新。全力推进十八里店乡西直河和豆各庄乡石材市场的环境整治工作，推动规划创新和产业升级组织方式创新，为农村地区低级次产业升级改造打通瓶颈。以产业为核心、项目为载体，延伸区级产业引导政策向农村发展的覆盖，按照《朝阳区关于促进产业结构优化升级加强业态调整的工作意见》要求，加快研究出台《关于实施农村地区低级次产业升级改造的工作指导意见》，按照不同区域确定差异化的升级改造目标，充分体现“发展有序、提升有度”。
二是积极推动空间集约利用。加快土地整理步伐，建立产业用地项目库，将59块产业用地情况全部纳入系统管理，对业态低、效益不高、手续不完善的项目进行规范调整。统筹区域招商资源，加快招商平台建设，将各乡具备条件的地块纳入平台，积极开展招商引资活动。积极推动农村地区项目准入标准制定，在项目布局、项目选择上要实现全区统筹，落实大项目制。启动农村地区楼宇空间统筹管理工作，建立楼宇空间台账，积极承接功能区企业办公区转移需求。
三是协调推动用地规划落实。加快未利用产业用地的深化研究，继续推动将台等乡产业用地指标补足工作，尽快完成孙河、崔各庄、东坝等乡土储区域内产业用地剥离工作，明确价格标准和供地方式，促进土储区域产业发展。
四是加快产业项目落地。区政府加强对各部门的统筹力度，强化农村地区产业联席会对产业发展的引领作用，建立联审联责制度，明确部门责任和办理时限，提高审批效率，促进项目尽早落地。加快八里庄文化产业园等17个在建重点项目建设，不断壮大集体经济，以产业促进农民就业，为增收提供保障。
五是加大资金支持力度。重点关注经济基础薄弱乡村产业发展，加大政策倾斜力度和资金支持力度。落实农村地区产业扶持资金，继续加大对自主建设的重点项目支持和管理力度。积极完善农村地区税源奖励政策，加快培育产业支撑，提升产业层级，使其向高端化、精品化、集聚化方向发展，打造稳定的style="FONT-FAMILY: "仿宋_GB2312"; FONT-SIZE: 16pt; mso-spacerun: 'yes'">。加快研究农村产业发展基金投放方式，成立基金管理公司，解决农村产业发展融资难的问题。
六是提升三资监管水平。完成三资监管平台主体架构建设，完善合同信息管理系统和大额资金在线留痕系统建设。加大调整规范合同力度，切实达到管理出效益、挖潜促增收的目的。加快黑庄户、豆各庄、东坝3个乡的产权制度改革，启动来广营乡4个村的劳龄统计和清产核资等工作，加大对太阳宫、常营等乡改革指导力度。
主任、各位副主任、各位委员，推动农村地区产业发展是一项长期的系统工程。区政府将在区委的正确领导下，在区人大的有力监督和支持下，坚持规划引导、环境促进、机制保障并重，持续推进农村地区产业转型升级，为全面加快我区农村城市化进程做出新的贡献！
附件：1．名词解释
2．《转方式、调结构，提升农村地区产业发展层级
议案》办理情况汇总表
附件1
名词解释
1．“1+6”政策文件：指2012年出台的农村地区产业发展政策，“1”即农村地区产业发展指导意见，“6”即围绕意见的具体实施建立和完善了项目准入、产业发展资金管理、基本农田保护和监管补贴、联席会议、项目扶持领导小组和招商选资管理等6项保障机制。
2．“三个自主”：即自主建设、自主经营、自主管理。源自《北京市朝阳区人民政府关于农地区转变发展方式加快产业升级促进农民就业增收的意见》（朝政发[2012]7号）文件，是农村地区落实“十二五”时期农村地区产业发展规划的基本思路，旨在支持和鼓励农村地区集体经济，变经营土地为经营资产，带动集体经济持续发展和农民就业增收。
3．农村集体三资“1+7”政策体系：“1”即区政府《关于加强农村集体资金资产资源管理工作的意见》；“7”即集体土地和合同管理、合同联预审、在线监管平台建设、组建乡级集体资产监督管理委员会、健全乡村集体经济组织、规范中介机构代理服务、三资管理考核7个配套文件。
4．“十大发展基地”：分别为CBD核心区、CBD东扩区、奥林匹克公园核心区、东坝国际商贸中心、电子城北扩区、垡头环渤海总部商务基地、温榆河生态绿色休闲区、CBD—定福庄国际传媒走廊、金盏金融服务园区、大望京科技商务创新区。
5．环境整治及产业升级改造 “收、调、拆、建、管”：即在2013年5月，由区农委向区政府汇报环境整治及产业升级工作试点方案中提出的环境整治及产业升级工作重点任务。“收”即乡集体经济组织为主体，参照大兴区西红门镇工业大院改造模式，参照环境整治相关政策，把相关地块范围内租赁单位自建的建筑收归集体所有；“调”即争取市政府的政策支持，按照整治资金基本平衡、集体收入不减少的思路，将一定比例的集体土地调整为产业用地，对接功能区定位，建设成规模适度、布局合理的产业园区，形成产业集聚效应，打造经济增长极；将其余集体土地拆除地上物后用于还绿，按照城市景观要求实施高品质绿化美化；“拆”即由乡村为组织实施主体，以环境整治为切入点，制定拆除工作方案，区级相关部门配合，完成集体地上建筑物拆除；“建”即由乡集体经济组织自主建设或合作开发建设产业项目，按照项目准入条件，吸引高端企业进驻，发展总部办公、商务服务、科技研发、文化休闲等具有区域特色的功能性产业；“管”即按照城市管理要求，全面加强规划建设管理，坚决遏止和查处各种违法建设，确保绿化建设不折不扣得到落实、产业布局和结构得到根本优化。
6．一卡一账对三图：指朝阳区在农村集体经济合同管理工作中，利用合同信息管理系统，通过核实、对比与合同有关的图、库、表，及时发现和解决问题，达到规范合同管理的目的。“一卡”指农村经济合同基础卡片，“一账”指农村经济合同台账，“三图”指农村经济合同涉及土地的规划图、影像图、实景图。
7．三资监管“制度+科技”理念：深化改革顶层设计和总体规划，按照过程全监管，范围全覆盖的监管思路，建立配套制度体系。以规范各项制度为抓手，以信息化手段为支撑，将管理制度和工作流程内置于三资在线监管平台，达到在线监管、预警监督、信息公开、服务决策的目标。