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推进农村集体产权制度改革情况的汇报
关于推进农村集体产权制度改革
情况的汇报
——2012年6月6日在朝阳区第十五届人民代表大会
常务委员会第三次主任会议上
朝阳区农村工作委员会主任 张树安
主任、各位副主任：
推进农村集体产权制度改革，是加快推进农村城市化、形成城乡一体化发展新格局的重要内容，是维护农民当前利益和长久生计、让农民成为“带着资产进城的新市民”的重要途径。区人大将农村集体产权制度改革列为今年的工作要点，体现了对这项工作的重视和关注，5月4日，区人大领导张富生、农村委主任纪海义进行了专题调研，提出了重要的指导意见，5月25日，区人大农村委对汇报材料进行了初审，提出了进一步的修改建议，为我们完善思路、推进改革提供了大力支持。现将我区农村集体产权制度改革有关情况报告如下：
一、改革基本情况
推进农村集体产权制度改革，就是依据人员身份和劳动年限，以股权的形式把集体资产量化到每个集体经济组织成员，通过明晰产权、创新与重塑管理体制，实现由集体“共同共有”向“按份共有”的转变。长期以来，我区适应城市化发展需要，在集体经济体制创新方面进行了有益探索。从适用政策角度划分，我区的改革进程分为三个阶段：一是撤制村队集体资产简单处置阶段（1956—1985年），共撤销11个村、53个队，当时没有资产处置政策，除分配部分变价款外，其余资产上交上一级集体经济组织。二是按69号文件处置集体资产阶段（1985—2000年），共撤销5个村、351个队，除295个队纳入村级专业化管理之外，采取“分家底”的方式，对1个村、44个撤制村队集体资产进行了处置。三是按92号文处置集体资产阶段（2000年至今），共撤销18个村、85个队，在完成18个村、59个队资产处置的同时，积极探索适合农村地区实际的改革路子，形成来广营乡红军营村社区股份合作制改革、原大屯和奥运村乡级产权制度改革、崔各庄乡土地股份制改革三种模式（奥运村乡级产权制度改革、崔各庄乡土地股份制改革模式分别被确定为全市9种改革模式之一），为促进集体经济发展、加快城乡体制并轨积累了经验。
（一）村级社区股份合作制改革模式
2000年7月，我区在来广营乡红军营村开展了产权制度改革试点，在尊重社员主体地位和民主意愿的前提下，将村集体资产以股份的形式量化到1725个集体经济组织成员，以该村的北苑实业公司为“壳”，组建了新型集体经济组织。经过这些年的发展，该村集体净资产已由改制之初的1.15亿元增至2011年的3.3亿元，增长1.86倍，每股分红由72.1元增长到134.4元。通过产权制度改革，理顺了村“两委”与村集体经济组织的关系，形成了权责明确、管理民主的新型产权制度，维护了集体经济组织成员的利益和社会稳定。
（二）乡级产权制度改革模式
在城市化进程中，我区原大屯乡、奥运村乡全部集体土地先后被征为国有，农民全部转居转工。在乡级集体资产处置没有政策可循、没有成熟的经验可以借鉴的情况下，我区在尊重社员意愿的前提下，创新思路，认真研究相关政策，积极稳妥推进改革，分别于2003年、2007年完成2个乡的产权制度改革。一是确定可量化的资产，经中介机构评估，2个乡可量化的净资产分别为7.42亿元、20.2亿元。二是确定分配对象和分配方式，经核实确认，2个乡各有15428人（劳动年限21.6万年）、14448人（劳动年限24.9万年）享有资产分配资格，每个劳动年限折合净资产分别为3436元、8126元；分配方式由社员自主选择，除分别有2252人、997人自愿入股（分别占享有资产分配资格人员的14.5%、6.9%）外，其余人全部选择兑现。三是实施股份（合作）制改造，分别组建华汇亚辰投资有限公司（注册资本1.21亿元）、世纪奥辰科工贸公司（注册资本1.02亿元）。目前两个公司运转正常，近几年年均分红保持在15%以上，股民得到了实实在在的好处。
（三）乡级统筹的土地股份制改革模式
2009年以来，我区以崔各庄乡为试点，以“两个统筹”（建立乡级统筹的经济管理体制与乡级统筹的城市管理体制）为目标，按照“三个联动”（乡村联动、资产资源联动、经济体制改革与社会体制改革联动）的思路，采取“存量资产股权量化+土地资源入股”的形式，积极推进集体产权制度改革，实现了土地资源乡级统筹，促进了各村农民共同致富。一是明晰村级集体经济产权，将15个村经济合作社全部改制为股份经济合作社。二是各村以集体土地使用权入股，设立乡资源资产股份合作联社，各村持股份额依据其集体土地占全乡集体土地面积的份额确定，以实际出资的形式组建规范的股份制企业，实现土地资源乡级统筹，兼顾了各村利益，促进了共同致富。三是按照政社分开的原则，开展社会管理改革试点，建立社区管理委员会，整合社区资源，推进公共管理和服务体制改革。
近年来，区政府积极推进农村集体产权制度改革，特别是2010年10月市委市政府提出产权制度改革三年行动计划以来，区政府进一步加大改革力度，加快构建城乡一体的经济管理体制，取得了显著成效。截至2011年底，我区19个乡中有崔各庄、孙河、金盏3个乡完成了改革，154个村中完成改革的达到43个，占应改制村的30%。通过改革，我区已累计量化村级资产20.9亿元，涉及社员股东7.68万人（含历年转居的原集体经济组织成员），在明晰集体产权、维护农民权益、激发集体经济发展活力的同时，强化了农村集体资产管理，使长期以来因土地征占、资产处置、财务和收益分配管理等问题引发的上访现象得到有效遏制，维护了社会稳定，促进了农民增收和城乡融合。
二、改革面临的矛盾和问题
我区农村地区全部处于首都规划的中心城范围内，随着城市化进程的加速推进，产权制度改革工作进入了“深水区”，目前还有16个乡、111个村尚未完成村级改革，面临着认识、历史、现实和未来需求等诸多方面的问题和矛盾。
（一）对产权制度改革的必要性、紧迫性认识不足
与当前全市改革进展相比（完成改革的村达3635个，占村集体总数的91.4%），今年要完成村级改革任务，我区面临较大的压力和难度。从基层干部认识角度来看，主要有“三怕”：一是怕麻烦，对改革缺乏了解，认为改革程序复杂，操作繁琐，不想碰；二是怕乱，担心改革导致遗留问题和潜在矛盾集中暴露，影响稳定，不想动；三是怕丧失统筹能力，担心乡村集体产权明晰后，乡里的利益可能受影响，不利于统筹解决全乡老百姓的问题，不想放。主观认识上的“三怕”，造成我区村级改革滞后，工作被动，必须认清形势，增强紧迫感，加快推进。
（二）存在绿隔建设和撤制村队等历史遗留问题，增加了改革的复杂性
我区产权制度改革的难点在绿隔地区。清产核资结果显示，2000年以来，我区绿隔建设及重点工程拆迁形成的集体挂账资产7.04亿元（绿化建设挂账6.25亿元，重点工程挂账0.79亿元），涉及11个乡36个村，推进改革时，需要对这些挂账资产妥善处理。另外，我区产权制度改革不只是针对现有的行政村，还涉及因乡村专业化管理而撤销的村队和资产未处置的撤制村队。比较突出的是，上世纪70年代初期以来，我区有11个村、59个生产队撤制后未处置集体资产，时间跨度大、涉及人员多，部分村队撤制时上交的资产账目不清、劳动档案资料不全，在推进现有村的改革时，需要把握好政策，先期开展大量周密细致的调查核实工作，确保稳定。
（三）部分村集体经济基础薄弱，增大了改革难度
随着重点工程、城市开发的推进，有的村集体土地被征用，除了一次性获得征地补偿款以外，发展空间逐渐缩小，每年获得的收入相当有限，而维持村级组织运转和发放村民工资和补贴支出不断增加。据统计，2011年全区有70个村收不抵支，有14个村资不抵债。这些村改革后将无红利可分，增大了改革难度。
（四）乡域规划与村级核算的矛盾，需要创新改革模式
我区农村地区是以乡为单位制定规划的，建设用地集中在少数村，有49个村基本上都是规划绿地。如果单纯以村为单位推进改革，村级经济发展失衡问题将进一步加剧。除在具备条件的乡推广土地股份制改革模式外，对其他绿隔地区村级建制不完整、规划条件和开发利用差异大的乡，需要加大资源整合力度，加快建立乡级统筹的经济管理模式，促进各村经济均衡发展。
三、下一步工作
产权制度改革是城市化进程中不可逾越的体制变革，区政府将继续按照“资产变股权、农民当股东”的基本方向，在推进改革发展中解决问题、化解矛盾，加快建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型集体经济组织，不断提升农村集体三资监管水平。
（一）把握原则，落实任务，积极稳妥推进改革
1．把握好产权制度改革的主要原则。一是城乡统筹，促进发展。坚持城乡统筹，以建立乡级统筹的管理体制为目标，整合土地资源和社会资源，解决乡域规划与村级核算体制之间的矛盾，发展壮大集体经济，促进农民就业增收。二是明晰产权，保障权益。通过明晰乡村集体产权，实现政社分开，探索集体经济新的实现形式，充分保障农村集体经济组织成员的资产收益权，促进农民共同增收。三是因地制宜，积极稳妥。根据各乡经济发展、规划实施和农业人口等情况，坚持宜统则统、宜分则分，创新模式，把握节奏，具体操作过程中可采取四种模式推进：黑庄户乡参照崔各庄模式，推进村级存量资产量化+土地入股的改革；村级集体经济实力雄厚、发展空间大的高碑店乡，按照以村为主的思路推进产权制度改革；常营、东风、太阳宫、将台等乡按照资产处置模式适时启动产权制度；其余各乡按照村级劳龄统计+资产量化的模式推进改革。
2．落实产权制度改革年度任务。今年计划分四个层面推进改革：一是完成重点乡改革。按照乡村联动的模式，推进黑庄户、豆各庄2个乡28个村产权制度改革，年内完成乡村两级社员代表大会选举、资产评估、劳动年限统计、股份量化、新型集体经济组织注册登记等工作。二是完成重点村改革。针对王四营乡官庄村、高碑店乡半壁店村（西店村）、小红门乡龙爪树、牌坊村、十八里店乡十八里店、周庄村、平房乡姚家园村、东坝乡驹子房村8个村，完成各村社员代表大会选举、资产评估、劳动年限统计、新型集体经济组织注册登记等工作。三是启动改革前期工作。针对来广营、东坝、高碑店、管庄、三间房5个乡38个村，完成乡村社员代表大会选举、完善村经济合作社机构、通过启动改革决议、劳动年限统计等工作。四是开展改革前期准备。其他乡完成改革领导机构和工作机构组建、拟订改革方案等前期准备工作。启动东风乡原鬼王庵大队撤制村队资产处置工作，确保取得阶段性成果。
（二）加强领导，严格程序，把握改革关键环节
1．加强领导，明确职责。在区农村集体产权制度改革领导小组的领导下，充分发挥乡党委政府的主体、主责作用，各乡分别建立乡党委政府主要领??成员单位的改革领导小组，建立工作机构，配齐配强工作人员，明确职责分工，做好具体落实，近期各乡正在对改革涉及的主要问题进行调查摸底，研究解决办法，制定改革方案，确保改革顺利推进。各村也分别建立了相应的改革机构，各项准备工作正在积极开展。
2．加强指导，规范操作。区农委、区农经办抽调人员组成了3个产权制度改革指导组，积极深入乡、村，加强对基层改革工作的指导,采取分片包乡、一对一指导的方式，积极宣讲改革的政策法规和具体操作程序，认真解答基层在改革实践中遇到的各种问题，全力推进改革。针对我区农村产权制度改革面临的形势和任务，结合工作实际和推进中的突出问题，按照培训计划，分期分批对乡村领导、业务骨干和村集体经济组织负责人进行理论和业务培训，切实提高政策应用水平，提升指导服务能力和实际操作能力。
3．严格程序，把握关键。把改革作为规范三资管理的契机，把握关键环节，切实提升管理的民主化、规范化水平。一是组织开展社员代表选举工作。坚持公平、公正、公开，按照年度改革计划，区别产权制度改革的村和以“分家底”形式处置集体资产的村，周密组织、精心安排，健全完善各村社员代表大会制度，民主选举产生乡、村集体经济组织成员代表，夯实改革民主基础，充分发挥社员代表大会民主决策、民主管理、民主监督的职能。二是认真履行民主程序。严格按照程序组织召开每一次集体经济组织成员代表大会，涉及改革事项统一由代表表决审议，按时公示相关结果，做到公开、公平、公正。三是扎实开展参加人员身份界定和劳动年限统计工作。经过登报公告、登记、核实、评议等方式仔细核实每位集体经济组织成员的劳动年限，经三榜公示后，最终确定每位集体经济组织成员的劳动年限统计结果。切实尊重农民意愿，稳步有序推进改革各阶段性的工作，确保取得实效。四是认真研究历史遗留问题，实事求是地加以解决，通过调整利益关系，切实维护农转居人员和现有农民对集体资产的合法权益，维护社会稳定。
（三）坚持改革与管理并重，加强集体三资管理
推进产权制度改革，是加强农村集体三资管理的重要手段，目的在于创新体制机制，提升集体三资管理水平，实现集体收益最大化，最大限度实现好、维护好、发展好集体经济组织成员的根本利益。区政府在推进改革的同时，将同步解决管理中存在的问题。一是全面加强“三资”监管。按照过程全监管、范围全覆盖的总体思路，结合2011年全区清产核资发现的主要问题，尽快研究出台有关农村集体三资管理的政策意见和配套文件，切实加强组织体系、制度体系和信息化平台建设，着力构建我区农村集体三资监管“351”模式（“3”即健全政府、社员、中介三方监管的组织体系；“5”即完善事前、事中、事后全程监控的制度体系，重点围绕建立现代企业制度、完善合同管理制度、健全审计监督制度、实行项目准入制度、建立考核评价制度等5项制度；“1”即搭建全覆盖的农村集体经济在线监管平台，拓展实时监控、辅助管理、查询分析功能，对三资管理实施全方位、信息化监管），全面提升农村集体三资监管水平，确保资金安全完整、资产保值增值和资源合理利用。二是深入研究改革后的乡、村经营体制问题，重点研究新型集体经济组织的运行机制，进一步完善崔各庄、金盏、孙河等乡的乡资源资产股份合作联社体制构架。
主任、各位副主任，产权制度改革事关广大集体经济组织成员的切身利益，区政府将在区委的坚强领导下，在区人大的监督指导下，坚持改革促发展、改革促规范、改革促稳定，积极稳妥推进，确保改革出成效，群众得实惠，恳请区人大对此项工作继续给予关注、支持和指导。