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关于继续办理“加快第一道绿化隔离地区城市化试点乡建设，推进农村城市化”
议案情况的报告
——2017年10月24日在朝阳区第十六届人民代表大会常务委员会第七次会议上
朝阳区人民政府副区长 杨建海
主任、各位副主任、各位委员：
我受王灏区长委托，向区人大常委会报告继续办理“加快第一道绿化隔离地区城市化试点乡建设，推进农村城市化”议案情况，请予审议。
一、议案办理情况
区政府认真落实区人大常委会提出的健全领导机制和政策体系、加快推进试点乡“六位一体”建设、注重总结经验模式，加快启动第二批“一绿”试点乡建设审议意见。在全区上下的共同努力下，今年“一绿”试点工作取得较大进展。在议案办理实施方案中确定17项工作任务，10项已落实，7项正在有序推进。
（一）“一绿”试点工作整体进展情况
1. 第一批试点
第一批试点各项任务取得重大突破，进入冲刺和收官阶段。自2014年7月“一绿”第一批试点工作启动以来，按照“规划全覆盖、任务零遗漏”目标，计划拆迁建筑规模约437.12万平方米，其中住宅108.51万平方米、非住宅328.61万平方米。新建建筑规模约385.54万平方米，确保实现规划绿地面积约7000亩，疏解流动人口约8.4万人，1.26万人搬迁上楼，1.3万名农民实现转居，2.6万劳动力实现就业，产权制度改革全面完成。按“六位一体”工作体系一揽子推动，初步取得了减量集约、疏解提质、留白建绿的综合实效，拆建比达1:0.76，拆占比达1:0.3，区域整体环境显著提升。
一是拆迁腾退方面。累计拆迁腾退413.2万平方米，完成总任务的95%，其中，2017年拆迁腾退26.51万平方米。
二是项目建设方面。共实现11个产业项目、4个安置房项目和4个3-5%绿色产业项目开工建设。
三是整建制转居方面。累计转居1.98万人，超额完成1.3万人的计划任务，6个试点乡转居任务全部完成。
四是绿化建设方面。累计实施5016亩，完成总任务的72%，其中，2017年实现绿化建设116亩。
五是产权制度改革方面。豆各庄、常营、来广营乡已完成村级改革。
六是人口疏解方面。调减人口10万余人，超额完成8.4万人的计划任务。
2. 第二批试点
第二批5个试点乡位于中心城区与城市副中心之间，总面积66平方公里，辖区内总人口58万人（含常住人口和流动人口），其中，城市地区人口21.5万人、农村地区人口36.5万人。在3-5年内，完成拆迁建筑规模780.2万平方米，拆迁用地面积797.6公顷，搬迁上楼3.6万人，安排劳动力就业2.8万人，农民转居2.4万人，新建绿地5.5平方公里，疏解人口20.5万人，预计总投资约1039.92亿元。目前，已编制完成规划调整及实施方案，并已通过市政府专题会审议和市规划国土委绿隔会审查，工作进入启动和实施阶段。
3. 第三批试点
小红门乡今年经市委市政府批准，纳入北京市“一绿”第三批试点。小红门乡乡域面积约12平方公里。下辖龙爪树、肖村、小红门、牌坊村4个行政村。此次规划调整的主要内容，一是新增农民回迁安置房17.44万平方米，二是结合疏解非首都功能的规划要求，对乡域范围内的三台山仓库用地进行调整，一半建设用地调整为生态绿地，另一半建设用地进行升级改造，具体用地性质根据下一步研究确定。拆占比1：0.33，拆建比1：0.89。目前，小红门乡城市化建设方案已完成，并经区长办公会和市政府常务会审议通过。
（二）主要做法
在“一绿”试点各项工作推进过程中，我们始终把改革、创新作为试点工作的重要内容，主要采取以下措施：
1. 健全和完善组织体系
不断完善“1+7+12”的工作体系，区委书记、区长任 “一绿”地区城市化建设试点工作领导小组组长，区委副书记和主管农口的副区长任常务副组长，强化政策研究、拆迁绿化、项目建设、转居改制、资金筹措、安全稳定和监察督办7个工作组职责。12个试点乡成立工作小组，明确任务和责任人，抓好具体落实。“一绿”试点城市化建设工作作为十三五期间主要工作，区委副书记和主管副区长定期调度，随时解决工作中遇到的问题难题。“一绿”领导小组办公室设在农委，农委作为牵头部门，指定专门科室，负责“一绿”相关工作。各试点乡主要领导牵头本乡试点城市化工作，同时指定专门副乡长、专门科室负责总体工作。区农委定期召开例会，推进、督促试点建设相关工作。
2. 坚持体制机制创新
一是坚持主体创新。将乡村集体经济组织作为项目建设主体，政府引导农民参与到城市化建设中来，有效降低了城市化成本和拆迁腾退难度，农民从城市化的“旁观者”变成了“参与者”。
二是坚持统筹机制创新。按“原汤化原食”的原则，变项目统筹为区域统筹，解决城市化资金平衡问题。在资源紧张的情况下，跨乡统筹用地资源。
三是坚持规划实施创新。以综合人口、空间、生态、产业、土地规划的“五规合一”为引领，以乡为实施单元，由各乡结合上位规划进行编制，按照3—5年实现城市化的目标，以“六位一体”工作体系，重点考虑拆迁安置、项目建设、绿化实施、转工转居、产权制度改革、社会管理等6项工作。通过“一帐一表一图”和网络监督平台对规划实施情况进行全过程监督，实现人口资源及环境协调发展。
四是坚持审批机制创新。“1+2+1+N”手续办理支撑机制取得了明显效果。经市政府同意，规划部门不仅对6个试点乡的规划实施方案打包审批，还下放了控规微调的权力，在不违反规划原则的前提下，由区政府直接组织进行微调。市发改委对试点乡实施方案统一批复，具体项目的审批权限下放到区发改委，所有建设项目都纳入绿色审批通道。国土、建委等部门在行政审批方面同样给予了大力支持。市城乡办搭建市、区联动工作平台，对行政审批的复杂事项，召开调度会，进行协调，形成工作意见，组织落实。
五是坚持投融资机制创新。在市政府的大力支持下，我区成立了“朝阳区城乡结合部产业引导基金”和“朝阳区农村城市化发展基金”。其中产业引导基金总规模39亿，供乡集体产业建设之用。农村城市化发展基金总规模400亿，是城市化拆迁腾退、产业建设的综合基金。通过逐步完善资金募集和投放机制，积极引导国有资本、集体资本和社会资本，支持推动城乡结合部城市化各项建设。
二、重点工作推进情况
（一）产权制度改革前期进展情况
区政府始终高度重视产权制度改革工作，将其作为“一绿”试点建设六项重点任务之一全力推进，改革工作取得积极进展。自2000年以来，朝阳农村以建立乡级统筹的经济管理体制为目标，按照“资产变股权，农民当股东”的基本思路，坚持因地制宜、分类实施，稳步推进农村集体产权制度改革。截至2016年底，“一绿”试点地区常营、豆各庄、来广营、东坝4个乡36个村已率先完成村级集体产权制度改革工作，并在三方面取得阶段性成效：一是明晰了资产产权，维护了农民合法权益。二是组建了新型集体经济组织，创新了经济运行机制。三是加强了乡级统筹管理，有效缓解了乡域规划与村级核算的矛盾，促进了农村和谐健康发展。
（二）产权制度改革近期进展情况
2016年，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确提出通过改革逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。北京市召开深化农村改革现场会，要求2017年全市全面完成村级产权制度改革。我区全面启动剩余11个乡、60个村产权制度改革工作，将“一绿”试点8个乡40个村村级产权制度改革列入重要日程，进一步加大工作力度，村级改革进程明显加快。截止2017年9月，将台、三间房等2个乡、13个村，完成了社员代表选举、社员身份界定和劳动年限统计工作，三榜定案。平房、管庄、小红门等3个乡、20个村，开展了社员身份界定和劳动年限统计工作，平房乡已完成二榜公示，管庄乡、小红门乡拟进行一榜公示。上述5个乡正在有序推进各村集体资产清查、界定、审计、评估、核实和确认工作，预计2017年底完成清产核资和资产评估工作，召开社员代表大会审议通过结果，确认村级集体资产。太阳宫、东风等2个乡、5个村，召开了动员部署会，进行宣传动员，培训政策依据、操作程序等工作。开展了社员登记和社员代表选举工作。同时，登记、整理已搜集的村队会计账册。南磨房乡开展了前期摸底调研，研究乡村同步推进改革方案，目前改革方案初稿正在完善。
在推进“一绿”试点乡产权制度改革过程中，始终坚持时间服从质量，确保维护社会稳定，积极稳妥推进村级改革，通过改革逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。主要做了三方面工作：
1. 加强组织领导，严格落实责任。健全区、乡、村三级产权制度改革领导机构和工作机构。区级层面组建4个改革工作指导组，分组对各乡改革进行督导，协调解决各乡存在问题及困难。各乡成立产权制度改革工作领导小组，各乡抽调专人成立政策法规、改革宣传、综合协调、清产核资、劳龄统计、安全稳定等工作组，明确分工，落实责任，确保改革工作扎实有效。各村成立产权制度改革工作机构，为改革提供组织保障。健全完善乡、村两级集体经济组织，逐步完善集体经济组织法人治理结构。
2. 加强总体设计，抓好改革关键。为明确改革思路，深入学习中央、市区相关政策文件，并赴丰台、大兴、海淀等3个区调研，同时多次邀请市农委有关领导到朝阳指导工作，确定股份量化、资产处置及乡村两级合并三种方式推进村级改革。一是对将台等9个乡31个村，在明晰集体资产前提下，采取村级经营性净资产股份量化的方式实施改革。二是对土地全部征为国有，农民整建制转非，没有发展空间的村，在撤销村级建制的基础上采取现金兑现的方式处置村级净资产，涉及太阳宫乡、东风乡7个村。这两种方式已得到市农委的认可。三是南磨房乡于1992年实行乡级统一核算，现正按乡村同步或先村后乡两种改革思路，加快研究改革方案。
3. 夯实改革基础，加快改革工作。一是各乡制定《村级集体经济产权制度改革实施方案》，经区农委、区农经办审核把关之后启动村级改革。二是健全村经济合作社，完善社员代表大会制度，通过合作社章程，选举社长、管委会、监委会委员，完善内部法人治理结构，基本完成社员代表换届选举，进一步健全集体经济组织。三是加大业务指导和操作培训力度，举办理论与实务专题培训，提高基层改革政策水平和实操能力。聘请专业会计师事务所开展清产核资和资产评估工作，明晰集体资产，清晰界定产权。
三、存在问题
（一）一批试点产业项目进展缓慢的问题。今年是第一批试点推进的第4年，城市化建设已经进入拆迁基本完成、安置房基本完工、产业项目开始建设和孵化阶段，将台、豆各庄、南磨房、来广营乡4个产业项目分别承担着劳动力安置和资金平衡任务，在审批手续上存在土地规划调整、规划意见复函、土地出让条件等不同环节的问题，下一步加强协调，针对各个问题环节加以疏通，推动项目建设。
（二）加快推动二批试点规划审批的问题。由于5个试点乡规划实施方案复函尚未批复，导致各乡用于平衡资金的棚改项目立项和实施主体难以落实，资金不能完全到位，目前已启动拆迁腾退的乡通过城乡结合部发展基金、区财政借款及乡政府自筹的方式筹集，腾退的进展不及预期。为确保今年拆迁、绿化等工作的按时完成，需加强协调推动规划批复工作。
（三）关于社会管理资金投入不足的问题。目前，“一绿”试点各乡城市化建设较快，在此过程中，存在社会管理人员不足、经费短缺等问题。原有财政补贴，难以满足不断提高的管理建设的需求。应加强社会管理队伍建设，完善设施设备，努力实现城市化社会管理高水平、高标准。
（四）关于产权制度改革的问题。一是乡级统筹和村级核算存在矛盾。一方面村域之间集体土地规划用途不同，导致村级经济发展不平衡。另一方面乡级统筹集体资源资产，乡村集体资产边界范围不清晰，部分村账面显示为负资产，增加了集体产权界定和资产量化的操作难度。二是不同利益群体诉求多元。在农村城市化推进过程中，部分乡村转居转工批次较多，农民身份的变化，形成原成员和现成员两大利益群体，改革中利益关系较难平衡，增加了操作难度。三是集体经济发展和传统分配方式需要改革创新。改革完成后，集体资产权属更加清晰，成员更加关注收益分配情况，对转变经济发展方式、增加收益、调整收益分配形式都将提出更高要求。部分集体经济实力较弱，产业项目建设需要一定周期，短期内难以实现分红。集体承担部分社会管理和公共服务支出，经济负担较重。目前集体多采取老人养老补贴、劳动力就业补贴等福利化分配方式，亟需从福利分配向股份分红转变。
四、下一步工作安排
在 “1+7+12”的工作体系下，继续坚持主体创新、统筹机制创新、体制创新、审批机制创新、投融资机制创新等工作措施，稳扎稳打，推进“一绿”一批、二批、三批试点乡城市化建设。
（一）针对第一批6个试点乡。一是试点方案腾退任务全部完成，为2018年全面扫尾打好基础。二是绿化及复垦完成90%，实施绿化1000亩，初步形成景观优美、连带连片的绿化带。三是继续实施项目建设。保障农民上楼安置，推动产业项目实施。四是完成太阳宫、南磨房两个乡1000人疏解任务。五是重点持续稳妥推动集体产权制度改革。对照任务量和时间表，倒排改革工期，狠抓责任落实，加快改革进程。严格依照中央、市、区有关政策，依法依规推进村级改革。注重乡村联动，以来广营、常营等2个乡为试点，研究乡级改革路径和方案，统筹推进乡级产权制度改革。
（二）针对第二批5个乡。一是推动东风乡、平房乡的规划调整方案尽快获得市政府批复。二是确定棚改主体。三是加快拆迁腾退。对照既定任务制定拆迁政策，启动12个村拆迁，完成205万平方米拆迁任务。四是实施绿化600亩，并初步形成景观效果。五是完成疏解2万人。六是推动安置房和产业项目建设。加快推动管庄乡、三间房乡现有安置房项目审批。加快平房乡中国之窗（南区）、北京朝阳数字文化产业园等项目土方工程和地下建筑结构建设。七是完成东风乡整建制转居。八是完成村级产权制度改革。
（三）针对第三批1个乡。一是完成小红门乡规划调整工作。二是将规划剩余建设用地纳入“2017年棚户区改造和环境整治计划”，确定实施主体。三是加快红门国际广场等4个产业项目手续办理。四是启动小红门乡（肖村、牌坊村、小红门村）整建制转工转居工作。
“一绿”城市化建设工作是利国利民，增进群众福祉的工作，是对推进我区农村城市化，对群众期盼最有力的回应。我们将在市委、市政府和区委的正确领导下，在区人大及其常委会的有力监督下，积极落实责任，周密安排部署，坚定信心，砥砺奋进，全力以赴完成“一绿”地区试点乡城市化建设各项工作，取得实效。